Ухвала суду № 97390330, 02.06.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

02 червня 2021 року м. Київ № 640/13527/21

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Арсірій Р.О., розглянувши позовну заяву і додані до неї матеріали

за позовом Державної служби України з безпеки на транспорті до Державної регуляторної служби України про скасування рішення, зобов`язання вчинити діїВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна служба з безпеки на транспорті з позовом до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 29.04.2021 № 24 "Про розгляд скарги".

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд виходить з наступного.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (ч. 2 ст. 171 КАС України).

У той же час, у силу ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як свідчать матеріали справи, Державною службою України з безпеки на транспорті 23.03.2021 прийнятий наказ № 167 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії на підставі Акту" в частині анулювання ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" повністю ліцензії серії АГ № 593934 на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом з дозволеним видом робіт: внутрішні перевезення пасажирів автобусами; міжнародні перевезення пасажирів автобусами.

Не погоджуючись з наказом від 23.03.2021 № 167, ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" звернулось до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою.

Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України на своєму засіданні, яке відбулось 29.04.2021 та за наслідками розгляду апеляції (скарги) ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" щодо прийняття Державною службою України з безпеки на транспорті 23.03.2021 наказу № 167 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії на підставі Акту" в частині анулювання ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" повністю ліцензії серії АГ № 593934, прийнято розпорядження № 24, яким вирішено зобов`язати Державну службу України з безпеки на транспорті усунути порушення зазначених вимог Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності" та Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ № 167 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії на підставі Акту" в частині анулювання ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" повністю ліцензії серії АГ № 593934 на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом з дозволеним видом робіт: внутрішні перевезення пасажирів автобусами; міжнародні перевезення пасажирів автобусами.

Не погоджуючись із вказаним розпорядженням, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Приписами частини 1 статті 4 КАС України наведено визначення термінів, вжитих у цьому Кодексі, згідно з якими адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (п. 1); публічно-правовим спором є спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (п. 2); а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7).

Частиною першої статті 19 КАС України визначено виключний перелік публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Одним з видів таких спорів є спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також, коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої палати Верховного суду від 4 грудня 2019 року справа №826/6233/17).

Для вирішення питання чи відноситься цей спір до компетенційних, чи є спором про право між двома суб`єктами владних повноважень (вирішення яких не відноситься до жодної судової юрисдикції), необхідно дослідити, в чому саме полягає проблема вирішення спірного питання, заявленого позивачем при зверненні до суду з відповідною позовною заявою, та з`ясувати законодавчо визначений обсяг повноважень обох органів щодо його вирішення.

Суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулюються Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 р. № 222-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 222).

Згідно зі статтею 4 Закону № 222 спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 222 державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Водночас, відповідно до частини 2 статті 4 Закону №222 розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Частиною 1 статті 5 Закону № 222 встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14 липня 2015 року №783/40 (далі - Регламент).

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при ДРС не є органом влади та не здійснює владні управлінські функції, і не є юридичною особою.

Обов`язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є:

- розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування;

- розгляд звернень органів ліцензування або спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування щодо проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев`ятої статті 19 цього Закону (частина друга статті 5 Закону).

Відповідно до частини 5 статті 5 Закону № 222 склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб`єктів господарювання та їх об`єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів (частина одинадцята статті 5 Закону).

Пункотом 8 частини 1 статті 4 Закону № 222, встановлено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування (ДРС) видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Частиною 11 статті 5 Закону № 222 встановлено, зокрема, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов`язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 р. № 103, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 р. № 609 Державна служба України з безпеки на транспорті є органом ліцензування з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним, залізничним транспортом, міжнародні перевезення пасажирів та вантажів автомобільним транспортом.

Пунктом 4 Положення закріплено, що одним із завдань Державної служби України з безпеки на транспорті є здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному, міському електричному, залізничному транспорті.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 р. № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 Положення про Державну регуляторну службу України визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до ст. 9-1 Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Відповідно до частини 3 статті 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності", тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб`єктом господарювання.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України від 02.03.2015 р. № 222-VIII визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною 1 статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Державна служба України з безпеки на транспорті, що реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті, є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Державною службою України з безпеки на транспорті як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема за додержанням ліцензійних умов під час провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу автомобільним, залізничним транспортом.

З огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Державною службою України з безпеки на транспорті та Державною регуляторною службою України.

Натомість згідно заявлених позовних вимог та наведених позивачем обґрунтувань на їх підтвердження, суд дійшов висновку, що очевидною підставою звернення позивача до суду є не наявність суперечень в законодавстві з приводу компетенції сторін у справі щодо реалізації ними делегованих державою функцій у сферах безпеки на наземному транспорті та ліцензування видів господарської діяльності, а суто незгода позивача з рішенням відповідача, прийнятого у формі розпорядження від 29.04.2021 року № 24 «Про задоволення скарги», яким було зобов`язано позивача усунути порушення шляхом скасування наказу від 23.03.2021 № 167 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії на підставі Акту" в частині анулювання ТДВ "РЕНІЙСЬКЕ АТП 15140" повністю ліцензії серії АГ № 593934 на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом з дозволеним видом робіт: внутрішні перевезення пасажирів автобусами; міжнародні перевезення пасажирів автобусами

Отже позивач просить суд скасувати розпорядження, винесення якого входить саме до компетенції відповідача, та ставить під сумнів його правомірність в розрізі чинного на момент його прийняття законодавства, що в свою чергу зовсім не відповідає суті спору з приводу реалізації компетенції суб`єктів владних повноважень у цій сфері діяльності.

Таким чином в даному випадку, ми маємо спір про право між суб`єктами владних повноважень, що не передбачено положеннями КАС України.

З огляду на вищенаведене, суд вважає, що відсутні правові підстави вважати цей спір компетенційним, а отже у позивача відсутня необхідна правосуб`єктність на звернення до суду з таким позовом.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, у постанові від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17 та у постанові Верховного Суду у справі № 640/25891/19 від 16.02.2021.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, суд доходить висновку про відсутність підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.

Керуючись вимогами п. 1 ч. 1 ст. 170, ст. 248 КАС України, суддя Окружного адміністративного суду міста Києва

У Х В А Л И В:

1. Відмовити Державній службі України з безпеки на транспорті у відкритті провадження в адміністративній справі.

2. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом з матеріалами позовної заяви невідкладно надіслати особі, яка її подала.

3. Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження не допускається.

Ухвала набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у порядку та строки, передбачені ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.О. Арсірій