Рішення № 96999168, 18.05.2021, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2021 року Справа № 160/1174/21

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Голобутовського Р.З. розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Виконавчий комітет Дніпровської міської ради, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "НОРМА", Міністерство розвитку громад та території України, Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

25.01.2021 року ОСОБА_1 звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Виконавчий комітет Дніпровської міської ради, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, у якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо непроведення конкурсу по реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район);

- визнати протиправними дії Дніпровської міської ради щодо непроведення конкурсу по реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район);

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо зміни проїжджої частини вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район) на пішохідну без внесення відповідних змін до детального плану міста;

- визнати протиправними дії Дніпровської міської ради по зміні проїжджої частини вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район) на пішохідну без внесення відповідних змін до детального плану міста;

- визнати протиправним та скасувати рішення Дніпровської міської ради від 19.02.2020 року № 7/54 (зі змінами).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Дніпровська міська рада здійснила повну реконструкцію вул. Яворницького, включаючи зміну порядку організації транспортного і пішохідного руху - зробивши вул. Яворницького повністю пішохідною. Вказує на те, що вул. Яворницького знаходиться в історичній частині міста, на ній знаходиться кілька пам`яток архітектури місцевого значення, але жодних громадських обговорень, розгляду питання органами охорони культурної спадщини і т.п. не було, що створює загрозу можливого завдання непоправної шкоди історико-культурній спадщині міста. Таким чином, свавільне видалення дерев та проведення реконструкції історичної вулиці міста позивач вважає порушенням своїх прав, оскільки мешкає в місті Дніпрі, любить прогулянки цією частиною міста, виконання даних робіт в тому числі здійснюється за рахунок сплачених ним податків до місцевого бюджету. Позивач оскаржує дію та бездіяльність Дніпровської міської ради посилаючись на порушення міської радою Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині зміни вулиці з одностороннім рухом транспорту на пішохідну є зміною детального плану території та відноситься до містобудівних документів, які підлягають розробці та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства. Посилається на порушення Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», «Про охорону культурної спадщини», «Про архітектурну діяльність», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в частині непроведення громадських слухань щодо розроблення детального плану та непроведення конкурсу по реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького у м. Дніпро. Також зазначає, що прийняте рішення Дніпровської міської ради від 19.02.2020 року № 7/54 (зі змінами), яким вирішено здійснити внутрішнє запозичення до бюджету розвитку міського бюджету у 2020 році в обсязі 500000000,00 для виконання робіт на об`єктах міста згідно з переліком, визначеним у додатку 1, шляхом укладання кредитного договору відповідно до умов, викладених у додатку 2. Згідно з яким реконструкція вул. Яворницького у м. Дніпрі у розмір 82894584, 00 грн. Капітальний ремонт пл. Шевченка в м. Дніпрі 76790416,00 грн. є протиправним.

Ухвалою суду від 27.01.2021 року відкрито провадження у справі у порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи та призначено справу до розгляду на 16.02.2021 року.

16.02.2021 року у судовому засіданні оголошено перерву до 02.03.2021 року.

23.02.2021 року позивачем надано додаткові пояснення, у яких, зокрема, вказує, що позивач є членом територіальної громади м. Дніпра тобто носієм прав членів відповідної територіальної громади.

24.02.2021 року від Дніпровської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, у якому просить відмовити у задоволенні позову, посилаючись на наступне. Відповідач вказує, що оскаржуване рішення від 19.02.2020 № 7/54 (зі змінами) «Про здійснення запозичення до міського бюджету» прийнято в межах наданих повноважень на підставі норм Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в України», відповідно до Постанови КМУ від 16.02.2011 №110 «Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень», зі змінами, з метою залучення кредитних коштів до бюджету розвитку міського бюджету на фінансування капітальних видатків, на підставі листа департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради 07.02.2020. Зазначає, що Дніпровською міською радою реалізована її виключна компетенція щодо здійснення запозичення до міського бюджету для здійснення робіт (капітальний ремонт, реконструкція) на об`єктах міста, ураховуючи наведене, оскаржуване рішення не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи, звернені до позивача. Обставини, на які посилається позивач у позові, не свідчать, що оскаржуване рішення порушує її індивідуальні права та законні інтереси. Позивач не наводить достатньо переконливих мотивів, що оскаржуване рішення призвело до виникнення правових наслідків, що свідчили б про порушення її прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів, або територіальної громади. Отже, межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування спірного рішення порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивача, які потребують судового захисту. Аналогічна правова позиція неодноразово висвітлена у постановах (зокрема, від 02.08.2019 року у справі №0240/3532/18-а, 30.04.2020 року у справі №826/10631/17, 14.05.2020 року у справі №805/1479/16-а, № 825/1029/17) Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Також відповідач вказує, що відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальний план території, який розповсюджував би свою дію на вул. Яворницького, не розроблявся та не затверджувався відповідно до вимог чинного законодавства. Так, чинне законодавство України прямо передбачає послідовність внесення змін до містобудівної документації і неможливість зміни детального плану території містобудівною документацією вищого рівня або будь-яким іншим документом, який не має статусу містобудівної документації, більш за те до документу, якого не існує. Вказує, що центральними або місцевими органами виконавчої влади, виконавчим комітетом міської ради та органом містобудування та архітектури міської ради не приймалось жодного рішення щодо обґрунтування необхідності проведення архітектурного конкурсу для організації реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького в м. Дніпро. Також відповідач зазначає, що відповідно до наявної містобудівної документації територія вул. Яворницького не відноситься до об`єктів для реконструкції (капітального ремонту) яких проектна документація має розроблятись виключно на конкурентній основі, та не знаходиться в зоні охорони пам`яток історії та культури, що в свою чергу виключає необхідність проведення конкурсу. Відповідач зауважує, що з метою благоустрою центральної частини міста, на підставі листа департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради від 06.12.2019 вх. № 8/7287 виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення після чого об`єкт було включено до відповідних бюджету та програми вже як головного розпорядника коштів. Так, відповідно до додатку 7 рішення міської ради від 18.12.2019 № 2/52 «Про внесення змін до рішення міської ради від 05.12.2019 № 4/38 «Про міський бюджет на 2019 рік» департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради передбачено кошти у сумі 120,0 тис. грн. на об`єкт «Реконструкція пл. Шевченка та вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район)». Одночасно, рішенням міської ради від 18.12.2019 № 3/52 цей об`єкт було включено до Програми економічного і соціального розвитку міста на 2019 рік. Тобто після надання департаменту функцій замовника до міського бюджету та Програми і були внесені відповідні зміни для здійснення виконання проектних та будівельних робіт на об`єкті, що не є порушенням ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. ст. 11, 18 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», що в свою чергу спростовує доводи позивача. Крім того, вказує, що зі змісту позову видно, що позивач начебто оспорює дії та бездіяльність Дніпровської міської ради, а фактично оспорює рішення прийняті виконавчим комітетом Дніпровської міської ради.

24.02.2021 року від виконавчого комітету Дніпровської міської ради надійшли пояснення, у яких просить відмовити у задоволенні позовної заяви. Свою правову позицію обґрунтовує наступним. Третя особа вказує, що оскаржуване рішення від 19.02.2020 № 7/54 (зі змінами) «Про здійснення запозичення до міського бюджету» прийнято в межах наданих повноважень на підставі норм Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в України», відповідно до Постанови КМУ від 16.02.2011 №110 «Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень», зі змінами, з метою залучення кредитних коштів до бюджету розвитку міського бюджету на фінансування капітальних видатків, на підставі листа департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради 07.02.2020. Зазначає, що Дніпровською міською радою реалізована її виключна компетенція щодо здійснення запозичення до міського бюджету для здійснення робіт (капітальний ремонт, реконструкція) на об`єктах міста, ураховуючи наведене, оскаржуване рішення не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи, звернені до позивача. Обставини, на які посилається позивач у позові, не свідчать, що оскаржуване рішення порушує її індивідуальні права та законні інтереси. Позивач не наводить достатньо переконливих мотивів, що оскаржуване рішення призвело до виникнення правових наслідків, що свідчили б про порушення її прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів, або територіальної громади. Отже, межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування спірного рішення порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивача, які потребують судового захисту. Також вказує, що відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальний план території, який розповсюджував би свою дію на вул. Яворницького, не розроблявся та не затверджувався відповідно до вимог чинного законодавства. Також зазначає, що відповідно до наявної містобудівної документації територія вул. Яворницького не відноситься до об`єктів для реконструкції (капітального ремонту) яких проектна документація має розроблятись виключно на конкурентній основі, та не знаходиться в зоні охорони пам`яток історії та культури, що в свою чергу виключає необхідність проведення конкурсу. Зауважує, що рішенням міської ради від 18.12.2019 № 3/52 цей об`єкт «Реконструкція пл. Шевченка та вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район)» включено до Програми економічного і соціального розвитку міста на 2019 рік. Тобто після надання департаменту функцій замовника до міського бюджету та Програми і були внесені відповідні зміни для здійснення виконання проектних та будівельних робіт на об`єкті, що не є порушенням ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. ст. 11, 18 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», що в свою чергу спростовує доводи позивача. Виконавчий комітет Дніпровської міської ради вважає вказану позовну заяву безпідставною, необґрунтованою та невмотивованою та такою, що не підлягає задоволенню.

25.02.2021 року позивачем подано клопотання про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Міністерство розвитку громад та територій України.

02.03.2021 року розгляд справи перенесено на 16.03.2021 року.

У судовому засіданні 16.03.2021 року представником позивача заявлено клопотання про залучення до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "НОРМА" (вул. Хоткевича Гната, буд. 22, м. Київ, 02094, код ЄДРПОУ 33880412). Міністерство розвитку громад та території України (вул. Велика Житомирська, буд. 9, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 37471928) та Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради (пр. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, 49000, код ЄДРПОУ 37454258).

Ухвалою суду від 16.03.2021 року клопотання представника позивача про залучення до участі у справі третіх осіб задоволено та ухвалено залучити до участі у справі вказаних осіб.

16.03.2021 року у судовому засіданні оголошено перерву до 30.03.2021 року.

25.03.2021 року до суду надійшла заява позивача про забезпечення позову у справі № 160/1174/21.

Ухвалою суду від 26.03.2021 року заяву про забезпечення позову у справі призначено до розгляду у судовому засіданні на 30.03.2021 року.

30.03.2021 року, заслухавши пояснення учасників справи, суд ухвалив подальший розгляд заяви про забезпечення позову здійснювати в порядку письмового провадження.

09.04.2021 року ухвалою суду у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовлено.

Також у судовому засіданні 30.03.2021 року судом оголошено перерву до 05.04.2021 року.

У судове засідання 05.04.2021 року учасники справи не з`явились. Про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Частиною 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

05.04.2021 року судом ухвалено продовжувати розгляд справи в порядку письмового провадження.

У відповідності до вимог ст. ст. 205, 243 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу у порядку письмового провадження.

Згідно з ч. ч. 5, 8 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. З власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін. При розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини справи.

Рішенням Дніпровської міської ради від 16.12.2020 № 11/1-2 внесено зміни до рішення міської ради від 19.02.2020 № 7/54 «Про здійснення запозичення до міського бюджету».

Вказаним рішенням вирішено:

1. Внести зміни до рішення міської ради від 19.02.2020 № 7/54 «Про здійснення запозичення до міського бюджету», зі змінами, виклавши у новій редакції:

1.1. Пункти 1, 2 рішення:

«1. Здійснити внутрішнє запозичення до бюджету розвитку міського бюджету в обсязі 500000000,00 (п`ятсот мільйонів) грн, у тому числі: у 2020 році - 473226160,00 (чотириста сімдесят три мільйони двісті двадцять шість тисяч сто шістдесят) грн, у 2021 році - 26773840,00 (двадцять шість мільйонів сімсот сімдесят три тисячі вісімсот сорок) грн. на виконання робіт на об`єктах міста згідно з переліком (додаток 1), шляхом укладання кредитного договору відповідно до умов, викладених у додатку 2.

2. Установити, що запозичення (п. 1 цього рішення) здійснюється в межах обсягу дефіциту бюджету розвитку міського бюджету згідно з рішенням міської ради про міський бюджет на відповідний рік».

1.2. Додаток 1 до рішення.

1.3. Пункт 1.4 додатка 2:

«1.4. Надходження кредитних коштів до міського бюджету - до 30.04.2021».

2. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, директора департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради і голову профільної постійної комісії міської ради.

У додатку 1 цього рішення визначений перелік об`єктів міста, роботи на яких планується здійснити за рахунок внутрішнього запозичення до бюджету розвитку міського бюджету (22 об`єкта).

Так, предметом спору у цій справі є правомірність вказаного рішення, а також правомірність непроведення відповідачем громадських слухань та непроведення конкурсу по реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького у м. Дніпрі.

Надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

За ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Гарантоване ст. 55 Конституції України конкретизоване в інших законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рамках адміністративного судочинства:

дії - певна форма поведінки суб`єкта владних повноважень, яка полягає у здійсненні суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків у межах наданих законодавством повноважень чи всупереч їм;

бездіяльність - певна форма поведінки суб`єкта владних повноважень, яка полягає у невиконанні ним дій, які він повинен був і міг вчинити відповідно до покладених на нього посадових обов`язків згідно із законодавством України;

рішення - нормативно-правовий акт або індивідуальний акт (нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк).

За загальним правилом кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Виходячи з наведеного, кожною особою, права та свободи якої було порушено, можуть бути оскаржені до суду рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які порушують їх права, свободи та інтереси. При цьому ці рішення, дія або бездіяльність у будь-якому випадку повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Отже, задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті позовні вимоги, які відновлюють фактично порушені права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Так, з оскаржуваного рішення від 19.02.2020 № 7/54 (зі змінами) «Про здійснення запозичення до міського бюджету (в додатку 1 цього рішення визначений перелік об`єктів міста, роботи на яких планується здійснювати за рахунок запозичення до бюджету розвитку міського бюджету (22 об`єкта) видно, що за своєю природою таке рішення є актом індивідуальної дії та вичерпує свою дію фактом його виконання, а отже, задоволення позову в цій частині не може призвести до відновлення порушених прав позивача.

Суд зазначає, що позивачем не надано жодного допустимого та належного доказу щодо протиправності оскаржуваного рішення, оскільки цим рішенням в додатку 1 визначений перелік об`єктів міста, роботи на яких планується здійснювати за рахунок запозичення до бюджету розвитку міського бюджету на 22 об`єктах, серед яких є пл. Шевченко та вул. Яворницького.

Водночас Дніпровською міською радою реалізована її виключна компетенція шляхом здійснення запозичення до міського бюджету для проведення робіт (капітальних ремонтів, реконструкцій) на 22 об`єктах міста тобто оскаржуване рішення не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи, звернені до останнього.

Спір має бути реальним, а наслідки оскаржуваного рішення, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду). Посилання на опосередковані наслідки від неправомірних рішень, дій/бездіяльності чи на абстрактні права, за захистом якого подано цей позов, чи правомірну мету, яку в такий спосіб (подання адміністративного позову) переслідує заявник, не можуть слугувати свідченням як виникнення спору, так і підставою для захисту порушених прав (в тому сенсі, як його трактує позивач).

Отже, межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування спірного рішення порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивача, які потребують судового захисту.

Аналогічна правова позиція висвітлена у постановах зокрема, від 02.08.2019 року у справі № 0240/3532/18-а, 30.04.2020 року у справі № 826/10631/17, 14.05.2020 року у справі № 805/1479/16-а, 25.06.2020 року у справі № 825/1029/17, у яких Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Відповідно до положень ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Щодо доводів позивача про протиправну бездіяльність та протиправні дії відповідача щодо зміни проїжджої частини вулиці Яворницького у місті Дніпрі на пішохідну без внесення відповідних змін до детального плану міста, суд зазначає наступне.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно із ч. 2 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівня.

Приписами ст. 12 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Місцеві ради вирішують інші питання у сфері містобудування відповідно до закону, а також можуть делегувати вирішення питань, що належать до їх компетенції, своїм виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать:

затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території;

визначення територій для містобудівних потреб;

внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Питання у сфері містобудування, віднесені до компетенції сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, можуть розглядатися на засіданнях громадських та архітектурно-містобудівних рад, утворених відповідно до законодавства.

Відповідно до п. 1ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Статтею 10 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фінансування робіт з планування територій на державному рівні, розроблення нормативних документів з питань планування і забудови територій, проведення пріоритетних науково-дослідних робіт здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Фінансування робіт з розроблення необхідної проектної документації, планування та забудови окремих земельних ділянок, на яких їх власники або користувачі мають намір здійснити нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об`єктів будівництва (далі - будівництво), та внесення відповідної інформації до містобудівного кадастру здійснюється за рахунок коштів таких осіб або інших джерел, не заборонених законом.

За рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування для розроблення плану зонування, детального плану території крім коштів державного та місцевих бюджетів можуть залучатися кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника відповідним органом місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Згідно з ч. 2 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першої цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Відповідно до ч. 3 ст. 21 цього ж Закону сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно із ч. ч. 5-6 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року №555.

Пунктом 1 вказаного Порядку визначено, що цей Порядок визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.

Відповідно до п. 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

З положень наведених норм законодавства видно, що проведення громадських слухань передбачено лише під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні щодо генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.

Так, позивач у позовній заяві зазначає, що зміна вулиці з одностороннім рухом транспорту на пішохідну є зміною детального плану території та відноситься до містобудівних документів, які підлягають розробці та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства України.

Проте, таке твердження позивача щодо структури містобудівної документації та її ролі у формування вулично-дорожньої мережі міста та організації дорожнього руху суперечить Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Як встановлено судом, детальний план території, який розповсюджував би свою дію на вул. Яворницького, не розроблявся та не затверджувався відповідно до вимог чинного законодавства.

Таким чином, систему містобудівної документації на місцевому рівні складають генеральний план населеного пункту, план зонування території та детальні плани територій. Генеральний план населеного пункту та план зонування території розробляються і поширюють свою дію відразу на всю територію населеного пункту, а детальний план території розробляється на певну частину населеного пункту.

Відповідно до п. 9 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території визначає серед іншого порядок організації транспортного та пішохідного руху.

Водночас ч. 6 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до пп. 5.1.7 п. 5.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» до складу графічної частини детального плану входить «Схема організації руху транспорту і пішоходів».

На схемі зображають:

- вулиці з зазначенням їх категорій;

- транспортні розв`язки;

- напрямки руху пасажирського транспорту і розміщення зупинок (у т.ч. зупинок метрополітену);

- розміщення споруд зберігання та обслуговування транспорту (автостоянок і гаражів, транспортних тунелів, парків, депо із зазначенням їх місткості, АЗС, СТО, диспетчерських пунктів, причалів, елінгів тощо);

- основні шляхи руху пішоходів та велосипедистів, людей похилого віку та інвалідів, людей із фізичними недугами з урахуванням розміщення установ і підприємств обслуговування;

- місця переходів через магістральні вулиці в одному і в різних рівнях.

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про автомобільні дороги» вулиці і дороги міст та інших населених пунктів поділяються на магістральні дороги (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці загальноміського значення (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці районного значення, а також вулиці і дороги місцевого значення.

З огляду на викладене, суд робить висновок, що саме визначені Закону України «Про автомобільні дороги» категорії вулиць і мають бути відображені в матеріалах містобудівної документації, а не матеріали організації дорожнього руху.

З аналізу наведених норм видно, що генеральний план населеного пункту, план зонування території та детальний план території - це взаємопов`язані, але різні за своїм статусом види містобудівної документації.

У ході розгляду справи судом встановлено, що на момент звернення позивача до суду з цим позовом відсутній належним чином розроблений, погоджений та затверджений детальний план території, який розповсюджував би свою дію на пл. Шевченко та вул. Яворницького в м. Дніпрі, що також не заперечується відповідачем.

Таким чином, чинне законодавство України прямо передбачає послідовність внесення змін до містобудівної документації.

Враховуючи те, що детальний план території вул. Яворницького не розроблявся, тобто такого містобудівного документу не існує, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради щодо зміни проїжджої частини вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район) на пішохідну без внесення відповідних змін до детального плану міста та визнання протиправними дій Дніпровської міської ради по зміні проїжджої частини вул. Яворницького у м. Дніпрі (Соборний район) на пішохідну без внесення відповідних змін до детального плану міста є необґрунтованими та недоведеними, відтак, не підлягають задоволенню.

Щодо доводів позивача про необхідність проведення стратегічної екологічної оцінки, суд зазначає наступне.

Враховуючи те, що детальний план території вул. Яворницького не розроблявся, внесення змін до документу якого не існує є неможливим, що в свою чергу свідчить про те, що відсутні підстави для проведення стратегічної екологічної оцінки.

Так, відповідно ч. 1 ст. 10 Закону «Про стратегічну екологічну оцінку» стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.

При цьому п. 3 ч. 1 ст. 1 цього Закону визначено, що документами державного планування є стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.

Право на виконання будівельних робіт передбачено ст. 34 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038, відповідно до якої замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Отже, вказаними нормами передбачена необхідність проведення оцінки впливу на довкілля при проведенні реконструкції, оскільки, сфера застосування впливу на довкілля визначена ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», відповідно до якої здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.

Проте, планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України (ст. 1 Закону «Про оцінку впливу на довкілля» № 2059).

Таким чином, враховуючи, що відповідачем не вирішувались питання затвердження містобудівної документації (детального плану), доводи позивача в частині необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки є помилковими.

Щодо тверджень позивача про порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини» в частині неотримання дозволу на проведення робіт в історичних ареалах населених місць та порушення Закону України «Про архітектурну діяльність» відносно непроведення конкурсу, необхідно зазначити наступне.

Так, Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Суд звертає увагу на те, що зазначені у позові пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області, відповідно до розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 12.04.1996 року № 158-р, обумовлюють охоплення вулиці в межі історичного ареалу та не є самим історичним ареалом, як зазначає позивач.

Відповідно до приписів ст. 6 Закону України «Про архітектурну діяльність» архітектурні та містобудівні конкурси (місцеві, регіональні, всеукраїнські, міжнародні) проводяться для виявлення кращих архітектурно-планувальних, інженерно-технічних та економічних проектних пропозицій щодо об`єктів містобудування та архітектури і визначення виконавців проектної документації.

Архітектурні та містобудівні конкурси можуть організовуватися також для виявлення кращої проектної пропозиції щодо забудови конкретних земельних ділянок.

Виключно на конкурсній основі здійснюється розроблення проектів об`єктів архітектури, реалізація яких має суттєвий вплив на розвиток і формування забудови населених пунктів, а також об`єктів, які розміщуються в зоні охорони пам`яток історії та культури або можуть негативно впливати на території і об`єкти природно-заповідного фонду.

Необхідність проведення таких конкурсів визначається згідно з вимогами містобудівного законодавства та за рішеннями центральних і місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, а також за ініціативою замовників та об`єднань професійних архітекторів.

Положення про порядок проведення архітектурних та містобудівних конкурсів затверджено постановою Кабінетом Міністрів України від 25.11.1999 № 2137.

Відповідно до п. 6 вказаного Положення виключно на конкурсній основі здійснюється розроблення проектів об`єктів архітектури, реалізація яких справляє істотний вплив на розвиток і формування забудови населених пунктів, об`єктів, що розміщуються в зоні охорони пам`яток історії і культури або можуть справляти негативний вплив на території та об`єкти природно-заповідного фонду, а також об`єктів архітектури загальнодержавного значення. Такі об`єкти визначаються містобудівною документацією і місцевими правилами забудови населених пунктів та у разі необхідності за рішеннями центральних і місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, місцевих органів містобудування та архітектури.

Містобудівною документацією на місцевому рівні (генеральним планом розвитку міста та планом зонування території міста) територія пл. Шевченко та вул. Яворницького в м. Дніпрі не відносяться до об`єктів, реконструкція яких може справити істотний вплив на розвиток і формування забудови міста.

Крім того, як зазначено відповідачем у справі, за наявною в розпорядженні виконавчих органів міської ради інформацією центральними або місцевими органами виконавчої влади, виконавчим комітетом міської ради та органом містобудування та архітектури міської ради не приймалось жодного рішення щодо обґрунтування необхідності проведення архітектурного конкурсу для організації реконструкції пл. Шевченко та вул. Яворницького в м. Дніпрі. Протилежне також не доведено позивачем.

Таким чином, твердження позивача про порушення відповідачем Закону України «Про охорону культурної спадщини» є безпідставним.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних справах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частина 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.

Водночас ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок на позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги та заперечення.

Виходячи із заявлених позовних вимог, на підставі системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд робить висновок, що позовна заява є необґрунтованою та у її задоволенні необхідно відмовити.

Згідно із ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України в разі відмови в задоволенні позову судові витрати не присуджуються на користь сторони за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень.

Керуючись ст. ст. 139, 242-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Виконавчий комітет Дніпровської міської ради, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "НОРМА", Міністерство розвитку громад та території України, Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.З. Голобутовський