Рішення № 96728152, 28.04.2021, Кіровоградський окружний адміністративний суд

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_____________

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року м.Кропивницький Справа № 340/792/21

Кіровоградський окружний адміністративний суд

в складі головуючого судді Пасічника Ю.П.,

за участю секретаря судового засідання Побочій О.В.,

позивача - ОСОБА_1 , представника позивача Мазуренко Н.Ю.

представника відповідача - Любченка В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Світловодської міської ради Кіровоградської області (вул. Героїв України, 14, м. Світловодськ, Кіровоградська область, 27501, код ЄДРПОУ 35825788) про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 1,2,3,4,5,6,13 та 14 рішення Світловодської міської ради №147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради».

Ухвалою суду від 02.03.2021р. позивачеві відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову (а.с.21).

Ухвалою суду від 05 березня 2021 року відкрито спрощене позовне провадження у адміністративній справі, судове засідання призначено на 06.04.2021р. (а.с.23).

Обґрунтовуючи позовні вимог позивач зазначає, що прийняте відповідачем рішення Світловодської міської ради №147 «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради», в тій його частині, що стосується ліквідації управління освіти виконавчого комітету Світловодської, є таким, що прийняте в супереч нормам чинного законодавства України, а саме було порушено порядок (регламент) прийняття відповідного рішення.

Так позивач вказує, що відповідно до ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" - проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Саме в супереч названим нормам законодавства, проект рішення Світловодської міської ради «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» не оприлюднювався взагалі.

Крім того позивач вказує, що оскаржуване рішення відповідача прийняте не у спосіб, визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», не обґрунтовано, упереджено, недобросовісно та нерозсудливо, а також - без врахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Наведені позивачем порушення чинного законодавства, які були допущені відповідачем, перешкоджають позивачу проходженню ним служби, як посадової особи місцевого самоврядування, на посаді начальника управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради.

Позивач та його представник в судовому засіданні позовні вимоги підтримали в повному обсязі.

Представники відповідача у відзиві до позову просили відмовити позивачу в його задоволені з підстав законності дій відповідачів та відповідності вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", посилаючись на обставини, викладені в письмовому відзиві, а саме:

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002, визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Відповідно до ст. 143 Конституції України, територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Зазначена норма, також відображена в п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка вказує, що виключно на пленарних засіданнях ради, вирішується питання щодо прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Згідно з ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до положень ст.. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада проводить свою роботу сесійно.

Відповідно до п. 1.2., 1.4., 1.6 та 1.7 ч. 1 ст. 13 Регламенту Світловодської міської ради, затвердженого рішенням Світловодської міської ради від 10 грудня 2015 р. № 19 (далі - Регламент), проект порядку денного сесії ради, не пізніше як за два тижні до дати початку пленарного засідання сесії ради, формує міський голова на основі пропозицій депутатів ради, пропозицій депутатських фракцій, пропозицій виконавчого комітету та з власної ініціативи.

До порядку денного включаються пропозиції що надійшли з письмовим обґрунтуванням за 10 робочих днів до початку сесії.

Відповідно до ч. 6 ст. 13 Регламенту, за пропозицією депутата ради або за пропозицією головуючого на пленарному засіданні, порядок денний сесії може бути доповнений рішенням ради, якщо йдеться про питання, в яких зволікання є недопустимим.

Відповідно до ч. 10 ст. 13 Регламенту, проект порядку денного підлягає затвердженню на початку першого пленарного засідання сесії ради.

Відповідно до ч. 13 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

23.02.2021 р. на пленарному засіданні міської ради, проект рішення «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» було включено в порядок денний сесії ради.

Після обговорення проекту рішення «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради», відповідно до Регламенту Світловодської міської ради, рішення було прийняте.

Відповідно до ч. 6 ст. 13 Регламенту, за пропозицією депутата ради або за пропозицією головуючого на пленарному засіданні, порядок денний сесії може бути доповнений рішенням ради, якщо йдеться про питання, в яких зволікання є недопустимим.

Таким чином, на думку відповідача рішення № 147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» було прийняте у відповідності до норм діючого законодавства та в межах повноважень Світловодської міської ради (а.с.35-44).

06.04.2021р. позивачем надано відповідь на відзив, якою, на переконання позивача, спростовуються доводи наведені у відзиві (а.с.98,99).

06.04.2021р. в судовому засіданні оголошено перерву до 16.04.2021р. (а.с.106).

16.04.2021р. та 20.04.2021р. перерву продовжено до 20.04.2021р. та 28.04.2021р. відповідно (а.с.125,129).

На підставі ч. 3 ст. 243 КАС України в судовому засіданні 28.04.2021 р. проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено до 03.05.2021р., про що сторонам оголошено в судовому засіданні після проголошення вступної та резолютивної частини рішення з урахуванням вимог ст.243 КАС України (а.с.161).

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши у судовому засіданні надані сторонами докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності на підставі наданих доказів, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до ч. 7 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сесія міської ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради.

Рішенням 3 сесії 7 скликання Світловодської міської ради №19 від 10.12.2015 року затверджено Регламент Світловодської міської ради (а.с.72-78).

Рішеннями сесії №502 від 27.09.2015 року, №721 від 15.02.2017 року та №126 від 18.02.2016 року до Регламенту Світловодської міської ради внесено зміни (а.с.79,80,81).

Рішенням виконавчого комітету Світловодської міської ради від 23.02.2021р. №90 погоджено проект рішення «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» (а.с.57).

Підставою для включення вказаного проекту рішення на розгляд сесії Світловодської міської ради стала службова записка начальника управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради від 22.02.2021р. (а.с.59) та звернення депутатської фракції політична партія «Слуга народу» Світловодської міської ради від 22.02.2021р. (а.с.60).

Питання щодо включення рішення «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» до порядку денного виносилось на обговорення депутатів Світловодської міської ради восьмого скликання, що підтверджується витягом з протоколу від 23.02.2021р. та результатами голосування: «за» - 21 з 33 присутніх. Крім того, за результатами голосування за прийняття рішення «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» проголосувало 22 депутати, проти 1, утримались 2 (а.с.133-136).

На підставі рішення №147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» створено ліквідаційні комісії з припинення управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради (а.с.8,9).

Вказані обставини свідчать, що прийняття рішення №147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» (а.с.7) відбулось у спосіб визначений регламентом Світловодської міської ради та свідчить про його правомірність.

Крім того, суд враховує, що одночасно з прийняттям рішення №147 від 23.02.2021р. Світловодської міської радою рішенням №148 від 23.02.2021р. «Про утворення управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради» (а.с.138-155) утворено орган, який покликаний реалізовувати на території громади державну політику у сфері освіти та забезпечення якості освіти, доступності дошкільної, початкової та загальної середньої освіти, позашкільної освіти.

Вищевказане повністю спростовує доводи позивача щодо того, що прийняття оскаржуваного рішення №147 від 23.02.2021р. дестабілізує роботу освітньої галузі в м. Світловодську і інших населених пунктах Світловодської територіальної громади та ставлять під загрозу освітній процес в навчальних закладах.

Підсумовуючи вищевикладене, з огляду на надані сторонами докази, рішення № 147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» було прийнято більшістю голосів шляхом голосування, що узгоджується з вимогами законодавства.

З цього приводу Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra- invalid). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Отже, суд, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, вважає, що порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 року у справі №813/1790/18.

Згідно із положеннями статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону; склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку; правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради (частина четверта ст. 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В контексті викладеного варто зауважити, що іншого органу, який би мав повноваження на прийняття оскаржуваного рішення, не існує, а іншого рішення, ніж те, яке прийняла Світловодська міська рада, вона вже не прийме.

Щодо обґрунтованості порушених прав позивача суд виходить з наступного:

Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

В даному випадку суд звертає увагу, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16 і підстави для відступлення від неї відсутні.

Крім того, Рішення Світловодської міської ради від 23.02.2021 року за №147 «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» є нормативно-правовим актом, відповідно до визначення, що міститься в статті 4 КАС України (акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування).

Положеннями частини другої статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права, внаслідок прийняття спірного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Суд звертає увагу, що з`ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивачів передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, яке оскаржується. Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності такого рішення.

За відсутності бодай одного випадку реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача спірним рішенням відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову.

Доводи позивача про порушення його права рішенням Світловодської міської ради від 23.02.2021 року за №147 «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради» на участь у процесі прийняття оскаржуваного рішення та на проходження ним служби, як посадової особи місцевого самоврядування на посаді начальника управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивача з указаним рішенням, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.

Аналізуючи встановлені судом обставини справи, враховуючи те що відповідач при винесенні спірного рішення № 147 від 23.02.2021р. «Про ліквідацію управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та управління молоді та спорту Світловодської міської ради», діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також те що позивачем не надано достовірних доказів порушення його прав прийнятим рішенням, позовні вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими та такими що не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 246, 255, 292-297, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили у порядку та строки, встановлені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржене у порядку та строки, встановлені статтями 293, 295-296 та пунктом 15.5 Перехідних положень цього Кодексу.

Повний текст рішення складено 06.05.2021 року.

Суддя Кіровоградського окружного

адміністративного суду Ю.П. Пасічник