Ухвала суду № 96705106, 05.05.2021, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

Справа № 500/2489/21

05 травня 2021 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Мандзія О.П., розглянувши у порядку письмового провадження заяву Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимоги та розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби, в якій просить:

визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області з проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01.09.2018 року по 31.12.2020 року за результатами якої складено акт від 30.03.2021 року №05-21/3;

визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі 23.04.2021 року №131905- 14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень";

визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26.04.2021 року №2.

Ухвалою суду від 05.05.2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Ухвалено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Одночасно з пред`явленням позову до Тернопільського окружного адміністративного суду подано заяву про забезпечення позову, у якій Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради просить вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії вимог Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що містяться в листі 23.04.2021 року №131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", та розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26.04.2021 року №2.

В обґрунтування вказаної заяви зазначено, що заявник є виконавчим органом Тернопільської міської ради, що забезпечує функціонування та фінансування, як розпорядник коштів підприємств критичної інфраструктури та надання послуг теплопостачання, водопостачання, водовідведення, зовнішнього освітлення, поводження з побутовими відходами, ритуальних послуг, ремонту, утримання та експлуатації об`єктів благоустрою, шляхового-мостового господарства, житлового фонду, зелених насаджень тощо. Станом на сьогодні позивачем укладено ряд договорів, в тому числі за результатами проведених процедур закупівель щодо фінансової підтримки підпорядкованих підприємств, надання вказаних послуг/робіт. Згідно умов вказаних договорів Управлінням житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради взято зобов`язання перед контрагентами щодо своєчасної оплати за надані послуги, виконані роботи чи поставлені товари і передбачені штрафні санкції за їх порушення.

Відтак загроза утруднення чи унеможливлення виконання судового рішення та позбавлення позивача права на ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів є очевидною. Невжиття заявлених заходів забезпечення позову призведе до порушення вимоги щодо справедливого та ефективного захисту порушених прав, оскільки позивач не зможе їх захистити в межах одного цього судового провадження за його позовом без нових звернень до суду, до можливості прийняття відповідачем інших рішень.

У відповідності до ч.1 ст.154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Дослідивши матеріали справи, виходячи з меж заяви про забезпечення позову, системного аналізу положень чинного законодавства України, суд при вирішенні питання про забезпечення позову враховує наступне.

Приписами ч.1 ст.150 КАС України визначено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з ч.2 вказаної норми забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

З наведених приписів Закону вбачається, що загальною вимогою для розгляду і вирішення питання про забезпечення позову за ініціативою позивача є наявність відповідних підстав.

Суд зазначає, що за своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Тобто, забезпечення позову – це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа або до якого має бути поданий позов, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Згідно із ч.4 ст.150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Таким чином, ст.150 КАС України визначено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити її.

Згідно з п.1 ч.1 ст.151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

Водночас, відповідно до ч.2 ст.151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Із системного аналізу вимог наведених статей вбачається, що заходи забезпечення позову повинні відповідати і бути співмірними заявленим позовним вимогам, безпосередньо пов`язаними з предметом спору, необхідними і достатніми для забезпечення виконання судового рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини у своїй прецедентній практиці виходить з того, що забезпечення позову є не тільки гарантією виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог, а й засобом запобігання порушення прав.

У рішенні від 31.07.2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст.13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування.

Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

У справі "Байсаков та інші проти України" (2010 рік) ЄСПЛ у п.75 - 78, зробив висновок щодо ефективності юридичного засобу захисту прав у суді шляхом пред`явлення позову та клопотання про забезпечення позову у порядку КАС України.

ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" (Заява № 11901/02) зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

Як видно з заяви про забезпечення позову та матеріалів справи, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01.09.2018 року по 31.12.2020 року, за результатами якої складено акт від 30.03.2021 року №05-21/3.

Предметом оскарження в межах даної справи є вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі 23.04.2021 року №131905- 14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", та розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26.04.2021 року №2.

Вимога про усунення виявлених ревізією порушень контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до 18.06.2021 року.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України, виявлені ревізією порушення, є порушення бюджетного законодавства.

Пунктом 2 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України передбачено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 року №21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі – Порядок №21), яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими , фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

У разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства (п.3 Порядку № 21).

Таким чином, розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 26.04.2021 року №2 на сьогодні призводить до зупинення операції із бюджетними коштами за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 1210160 "Керівництво і управління у сфері житлово-комунального господарства".

З наведених в заяві про забезпечення позову встановлено, що заявник є виконавчим органом Тернопільської міської ради, що забезпечує функціонування та фінансування, як розпорядник коштів підприємств критичної інфраструктури та надання послуг теплопостачання, водопостачання, водовідведення, зовнішнього освітлення, поводження з побутовими відходами, ритуальних послуг, ремонту, утримання та експлуатації об`єктів благоустрою, шляхового-мостового господарства, житлового фонду, зелених насаджень тощо.

Управлінням житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради взято зобов`язання перед контрагентами щодо своєчасної оплати за надані послуги, виконані роботи чи поставлені товари, за умовами укладених договорів, в тому числі за результатами проведених процедур закупівель щодо фінансової підтримки підпорядкованих підприємств, надання вказаних послуг/робіт, і передбачені штрафні санкції за їх порушення.

Суд вважає, що зупинення операцій з бюджетними коштами призведе до збитків Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради, погіршення його фінансового стану, що вплине на фінансовий результат його господарської діяльності, накопичення заборгованості перед контрагентами та фактично блокуватиме роботу позивача та унеможливить виконання основних обов`язків, як органу виконавчої влади.

При цьому, що у разі невжиття заходів забезпечення позову, до ухвалення рішення в даній адміністративній справі, є вірогідність істотного ускладнення його виконання, так само, як і ефективного захисту порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Тобто, реалізація відповідачем вимоги, що міститься в листі 23.04.2021 року №131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень" та розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26.04.2021 року №2 фактично позбавить позивача ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, що свідчить про наявність підстав, визначених п. 2 ч. 2 ст. 150 КАС України.

У той же час, при вирішенні питання щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суд в контексті приписів ч.2 ст.151 КАС України оцінив співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, вжиті заходи забезпечення позову у спірних правовідносинах, на думку суду, за вказаних вище обставин та доводів заявника, є співмірними із можливими негативними наслідками суспільним інтересам та правам позивача та інших осіб, що можуть бути завдані у випадку їх незастосування.

Тому, виходячи зі змісту заяви про вжиття заходів забезпечення позову, а також викладені позивачем доводи в позовній заяві, беручи до уваги, що в цілому правомірність й обґрунтованість оскаржуваного розпорядження підлягає дослідженню лише під час судового вирішення справи, а виконання останнього може призвести до невідворотних наслідків - заподіяння значної шкоди правам, свободам та законним інтересам позивача, що є підставою за правилами ч.2 ст.150 КАС України для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суд з метою захисту прав та законних інтересів позивача дійшов висновку щодо доцільності вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного розпорядження.

Разом з цим суд враховує, що подальше виконання спірної вимоги про усунення виявлених ревізією порушень до ухвалення рішення в адміністративній справі може порушити майнові права та інтереси позивача, та, у разі задоволення позову, призведе до необхідності докладання значних зусиль та витрат для їх відновлення у випадку скасування вимоги та спричинить додаткові труднощі у виконанні цього рішення, що свідчить про наявність підстав для застосування заходів забезпечення позову шляхом зупиненням дії спірної вимоги також.

Даючи оцінку вказаним обставинам в сукупності, суд приходить до висновку, що такий спосіб забезпечення позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, не призведе до порушення прав чи законних інтересів учасників справи, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог, а відтак заява про забезпечення позову підлягає до задоволення.

Керуючись ст.150-157, 243, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Заяву Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради про забезпечення позову задовольнити.

Зупинити дію вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі 23.04.2021 року №131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень" та розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26.04.2021 року №2 до набрання рішенням у даній справі законної сили.

Позивач: Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради (46001, Тернопільська область, місто Тернопіль, вулиця Коперника, будинок 1, код ЄДРПОУ 35939939).

Відповідач: Західний офісу Держаудитслужби (79005, Львівська область, місто Львів, вулиця Костюшка, будинок 8, код ЄДРПОУ 40479801).

Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання та підлягає негайному виконанню.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Повний текст ухвали складено 05 травня 2021 року.

Головуючий суддя Мандзій О.П.