Рішення № 96503591, 12.04.2021, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2021 року Справа № 280/446/21 м.Запоріжжя Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Максименко Л.Я.

за участю секретаря судового засідання П`яниди Б.В.

представника позивача - Лянгасової Ю.А.

представника відповідача - Єгорової О.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовною заявою Служби автомобільних доріг у Запорізькій області (69095, м. Запоріжжя, вул. Українська, 50, код ЄДРПОУ 25891336)

до Західного офісу Держаудитслужби в особі структурного підрозділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (29013, м. Хмельницький, пров. Маяковського, 19, корпус 1, код ЄДРПОУ 40913645)

про визнання протиправним та скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

Служба автомобільних доріг у Запорізькій області (далі - позивач) звернулась із позовною заявою до Західного офісу Держаудитслужби в особі структурного підрозділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (далі - відповідач), в якій позивач просить суд визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області про результати моніторингу закупівлі UA- 2020-06-09-007305-b.

В обґрунтування заявленого позову позивач посилається на те, що оскаржуваний висновок є необґрунтованим та таким, що порушує права і інтереси позивача у здійснені ним закупівель для забезпечення потреб. Стосовно відсутньої інформації у річному плані щодо місцезнаходження замовника та його категорії зазначає, що при формуванні річного плану про закупівлю на електронному майданчику відсутня можливість заповнення місцезнаходження та категорії замовника, у зв`язку з тим, що на електронному майданчику автоматично вказується назва замовника, а саме: Служба автомобільних доріг у Запорізькій області. Нажаль на сьогоднішній день всі електронні майданчики, через які відображається інформація на веб-порталі Уповноваженого органу «Ргоzогго» не повністю синхронізуються із зміненим Законом, який увійшов в дію з 19.04.2020 року. Щодо встановленого порушення вимог п. 11 ч. 2 ст. 22 Закону зазначає, що в тендерній документації замовника від 22.06.2020 зазначено, що «…тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій. До закінчення цього строку Замовник має право вимагати від учасника процедури закупівлі продовження строку дії тендерних пропозицій…». На думку позивача, вказаний строк дії тендерних пропозицій не є меншим 90 днів з дати кінцевого подання тендерних пропозицій учасників та жодним чином не порушує п. 11 ч. 2 ст. 22 Закону. На підставі викладеного, просить суд задовольнити позовні вимоги.

Відповідач позов не визнав, надавши свій письмовий відзив від 15.02.2021 за вх. №8943. Зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав та інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Вказує, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області в оскаржуваному висновку зобов`язує позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону та пункту 11 частини другої статті 22 Закону у встановленому законодавством порядку, зокрема, щодо недопущення таких порушень в подальшому.». Тобто, жодних фінансових санкцій чи адміністративних стягнень до позивача за результатами моніторингу закупівлі застосовано не було. Водночас, сама лише незгода позивача із рішенням суб`єкта владних повноважень, без обґрунтування порушень його прав і інтересів, не може бути підставою для визнання Висновку від 22.12.2020 № 356 протиправним та скасування його, якщо він прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України. В позовній заяві відсутнє обґрунтування порушень прав і інтересів позивача, позивачем не доведено та не підтверджено належними доказами факт порушення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області його прав та інтересів. Враховуючи вищевикладене, законних підстав для визнання Висновку від 22.12.2020 № 356 протиправним та скасування - немає. Враховуючи викладене, просить суд відмовити у позові.

Ухвалою суду від 25.01.2021 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі №280/446/21. Призначено підготовче судове засідання на 18.02.2021.

Ухвалою суду від 16.02.2021 відмовлено Західному офісу Держаудитслужби в особі структурного підрозділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про участь у підготовчому засіданні 18.02.2021 в режимі відеоконференції.

Протокольною ухвалою суду від 18.02.2021 відкладено підготовче засідання до 18.03.2021.

Ухвалою суду від 17.03.2021 відмовлено Західному офісу Держаудитслужби в особі структурного підрозділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про участь у підготовчому засіданні 18.03.2021 в режимі відеоконференції.

Ухвалою суду від 18.03.2021 закрито підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду на 12.04.2021.

У судовому засіданні 12.04.2021 представник позивача підтримав заявлені вимоги, просить суд задовольнити позовну заяву.

Представник відповідача проти задоволення позову заперечував з підстав, викладених у відзиві.

У судовому засіданні 12.04.2021 оголошено вступну та резолютивну частини рішення суду.

Розглянувши матеріали справи, суд встановив наступне.

Відповідно до наказу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 04.12.2020 № 72 «Про початок моніторингу закупівель», відділом контролю у сфері закупівель розпочато моніторинг процедури закупівлі за номером ID: UA-2020-06-09-007305-b, здійсненої позивачем.

22.12.2020 Управлінням в електронній системі закупівель оприлюднено висновок №356 про результати моніторингу закупівлі UA- 2020-06-09-007305-b.

Так, у висновку від 22.12.2020 №356 зазначено, що: «За результатами аналізу питання відображення закупівлі в річному плані закупівель встановлено порушення вимог пункту 1 частини 2 статті 4 Закону №922-VІІІ. За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення вимог пункту 11 частини другої статті 22 Закону».

У пункті 3 Висновку від 22.12.2020 №356 вказано, що «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону та пункту 11 частини другої статті 22 Закону у встановленому законодавством порядку, зокрема, щодо недопущення таких порушень в подальшому.».

Не погоджуючись із висновком Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області від 22.12.2020 №356 про результати моніторингу закупівлі UA- 2020-06-09-007305-b позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939 (далі - Закон №2939), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням, законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з ч.2 ст. 2 Закону №2939, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівель.

Відповідно до ст. 5 Закону № 2939, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель встановлено ст. 7-1 Закону України від 25.12.2015 № 922 «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922).

Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель викладені в ч. 2 ст. 7-1 Закону № 922, а саме: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.

За наявності однієї або кількох таких підстав, як визначено ч. 2 ст. 7-1 Закону № 922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та відповідно до ч. 3 ст. 7-1 Закону № 922 оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 4 ст. 7-1 Закону № 922, строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.

Згідно з ч. 6 ст. 7-1 Закону № 922, за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.02.2016 № 166 «Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, згідно з яким адміністратором електронної системи закупівель є юридична особа, визначена Мінекономрозвитку відповідальною за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу. Так, з метою забезпечення належного функціонування електронної системи закупівель Мінекономрозвитку своїм наказом від 18.03.2016 № 473 «Про визначення веб- порталу Уповноваженого органу з питань закупівель у складі електронної системи закупівель та забезпечення його функціонування» відповідальним за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу визначено Державне підприємство «ПРОЗОРРО» (далі - ДП «ПРОЗОРРО»),

Пунктом 11 частини 1 статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Так, на підставі наказу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 04.02.2020 № 72 проведено моніторинг процедури закупівлі "Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь (Капітальний ремонт мосту через р.Молочна на км 453+013 автомобільної дороги державного значення М-14 Одеса-Мелітополь-Новоазовськ (на м. Таганрог))".

Оцінюючи доводи суб`єкта владних повноважень щодо наявності порушень вимог Закону № 922-VIII суд виходить за наступного.

Згідно частини першої статті 4 Закону № 922-VІІІ визначено, що планування закупівель здійснюється на підставі наявної потреби у закупівлі товарів, робіт і послуг. Заплановані закупівлі включаються до річного плану закупівель (далі - річний план).

Річний план та зміни до нього безоплатно оприлюднюються замовником в електронній системі закупівель протягом п`яти робочих днів з дня затвердження річного плану та змін до нього.

Закупівля здійснюється відповідно до річного плану.

Частиною другою статті 4 Закону № 922-VІІІ визначено інформацію, яку має містити річний план.

Зокрема, річний план повинен містити інформацію щодо найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія.

У висновку від 22.12.2020 №356 зазначено: «За результатами моніторингу процедури закупівлі установлено, що в порушення вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 922-VІІІ річний план закупівель не містить інформації щодо місцезнаходження замовника та його категорії».

Позивач, по суті не заперечуючи проти наявності встановленого порушення зазначає про те, що при формуванні річного плану про закупівлю на електронному майданчику відсутня можливість заповнення місцезнаходження та категорію замовника.

З цього приводу суд зазначає, що має місце факт невиконання вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 922-VIII, а причини з яких це сталося в даному випадку значення не мають, бо наразі не є предметом судового розгляду питання про застосування відповідальності за вказане порушення.

Крім того, суд зауважує, що у разі неможливості позначення вказаної інформації саме у рядку інформаціїї про замовника, позивач не позбавлений права здійснити це у розділі «Примітки до плану».

Відтак, доводи позивача в цій частині є необґрунтованими і такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до пункту 11 частини другої стаття 22 Закону № 922-VIII визначено, що строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Проте, за результатами моніторингу встановлено, що Позивач у пункті 4 розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації зазначив, що строк дії тендерної пропозиції протягом якого тендерна пропозиція вважається дійсною - протягом 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій, чим не дотримав вимогу пункту 11 частини другої статті 22 Закону № 922-VIII в частині визначення відліку часу з якого тендерні пропозиції вважаються дійсними.

При цьому посилання позивача на те, що строк дії тендерних пропозицій не є меншим 90 днів з дати кінцевого подання тендерних пропозицій учасників та жодним чином не порушує п. 11 ч. 2 ст. 22 Закону, суд дослідивши відхиляє з огляду на таке.

Слід зазначити, що положення ст. 22 Закону № 922-VIII визначають обов`язковий перелік інформації, яка має міститися в тендерній документації. Цей перелік не є виключним та може бути доповнений іншою інформацією, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Пункт 11 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII в якості обов`язкової інформації визначає відомості про строк дії тендерної пропозиції , яка не може бути меншою 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. При цьому вказана норма імперативно визначає початок відліку строку, а термін дії пропозиції може бути змінений замовником.

Тобто, позивачем не дотримано вимог п. 11 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII, а тому позовні вимоги в цій частині також є безпідставними.

Також, варто звернути увагу на те, що відповідно до частини першої та другої ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12.04.2012 № 9-рп/2012 наголошував, що звернення до суду є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб" (абзац п`ятий). Ніхто не може бути обмежений у праві на доступ до правосуддя, яке охоплює можливість особи ініціювати судовий розгляд та брати безпосередню участь у судовому процесі, або позбавлений такого права" (абзац сьомий).

Конституційний Суд України звертав увагу, що право на судовий захист є гарантією реалізації інших конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 23.11.2018 № 10-р/2018).

У Кодексі адміністративного судочинства України конституційне право на звернення до суду конкретизоване в частині першій статті 5, згідно з якою кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Вирішуючи питання щодо порушення прав і законних інтересів позивача у цій справі, варто виходити із системного тлумачення приписів статті 7-1 Закону № 922 - VIII, яке дозволяє дійти висновку, що під час здійснення моніторингу публічних закупівель правовідносини виникають між органом державного фінансового контролю та замовником, який може надавати пояснення щодо процедури закупівлі, оскаржувати висновок про результати моніторингу тощо. Саме на замовника покладається обов`язок усунути виявленні порушення, а у випадку, якщо порушення, визначені у висновку, не будуть усунуті і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Таким чином, висновок про результати моніторингу закупівлі як акт індивідуальної дії безпосередньо стосується прав та законних інтересів замовника публічної закупівлі і саме замовнику на підставі частини десятої статті 7-1 Закону № 922 - VIII надано право у випадку незгоди з інформацією, викладеною у висновку, оскаржити такий висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Однак, в даному випадку Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області в оскаржуваному висновку зобов`язує здійснити позивача заходи щодо усунення виявлених порушень вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону та пункту 11 частини другої статті 22 Закону у встановленому законодавством порядку, зокрема, щодо недопущення таких порушень в подальшому.

Відтак, вказаний висновок, хоча і констатує про наявність порушень, які мають бути усунені, але вимога звернена на недопущення таких порушень у майбутньому.

Враховуючи те, що судовому захисту підлягають лише порушені чи оспорювані права, наявність яких судом не встановлено, а також враховуючи висновки суду по суті виявлених порушень, вказане у сукупності є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд доходить висновку, що з наведених у позовній заяві мотивів і підстав, позовній вимоги не підлягають задоволенню.

У зв`язку із відмовою у задоволенні позову, розподіл судових витрат в порядку ст. 139 не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви Служби автомобільних доріг у Запорізькій області (69095, м. Запоріжжя, вул. Українська, 50, код ЄДРПОУ 25891336) до Західного офісу Держаудитслужби в особі структурного підрозділу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (29013, м. Хмельницький, пров. Маяковського, 19, корпус 1, код ЄДРПОУ 40913645) про визнання протиправним та скасування висновку, - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 23 квітня 2021 року.

Суддя Л.Я. Максименко