Рішення № 96361816, 31.03.2021, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

31 березня 2021 року м. Рівне №460/27/21

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гудими Н.С., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом

Заступника керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області доЛокницької сільської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинення певних дій, -В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області інтересах держави звернувся до суду з позовом до Локницької сільської ради про визнання протиправною бездіяльності щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

В обґрунтування позову повідомлено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають в складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад. Зазначено, що відсутність у складі виконавчих органів відповідача служби у справах дітей не сприяє належному захисту прав та інтересів дітей, зокрема дітей пільгової категорії, що суперечить положенням Конвенції про права дитини та ряду законодавчих актів держави України. Вказано, що невиконання Локницькою сільською радою вимог законодавства може призвести до порушення інтересів держави в сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей. За таких обставин, просив позов задовольнити повністю.

Ухвалою суду від 11.01.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін (а.с.37-39).

Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на позов. Жодних заяв, повідомлень про причини такого неподання, їх поважності та/або неможливості подання у строк, встановлений судом, від відповідача на адресу суду (у тому числі електронну) не надходило. Відтак, в силу вимог ч.6 ст. 162 КАС України суд вирішує справу за наявними в ній матеріалами.

Розглянувши позовну заяву, з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.

Рішенням Локницької сільської ради від 24.05.2016 №36 утворено Локницьку територіальну громаду з центром в с.Локниця.

Матеріали справи свідчать, що на території Локницької територіальної громади проживає 331 дитина від 0 до 6 років, з них 84 дитини відвідують заклади дошкільної освіти; в загальноосвітніх закладах навчається 709 дітей. Також на території громади проживає 2 дитини, які позбавлені батьківського піклування, які виховуються в сім`ях опікунів і піклувальників (а.с.22).

Поряд з цим, згідно з повідомленням Локницької сільської ради від 17.12.2020 №78, в структурі сільської ради служба у справах дітей в Локницькій сільській раді не створена. Повноваження з захисту прав дітей покладено на головного спеціаліста з питань культури, молоді та спорту, до обов`язків якого згідно з посадовою інструкцією належить: сприяння органам опіки і піклування у виявленні дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, вживання заходів щодо захисту особистих і майнових прав дітей даної категорії; сприяння запобіганню бездоглядності та правопорушень серед неповнолітніх (а.с.22-26).

Листом від 18.12.2020 №01/15-541 у відповідь на запит Зарічненського відділу Сарненської місцевої прокуратури Служба у справах Зарічненської районної державної адміністрації Рівненської області повідомила, що згідно з статистичними даними на обліку в службі перебуває 3 статусних дитини (2 дитини-сироти та дитина, позбавлена батьківського піклування), місце походження/проживання яких є Локницька сільська рада. Протягом 2020 року на розгляд служби скеровано 6 звернень громадян-жителів Локницької сільської ради (ОТГ). Наголошено, що без створення служби у справах дітей виконавчого комітету Локницької сільської ради орган опіки та піклування в майбутньому не зможе належним чином забезпечити соціально-правовий захист дітей на підвідомчій території (а.с.29-30).

Вважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає у нестворенні у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей протиправною, заступник керівника Сарненської місцевої прокуратури звернувся до суду з даними позовом.

В силу положень ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави у виключних випадках і в порядку, що визначений законом.

Згідно зі ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

В рішенні від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України вказав, що оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося, чи може відбутися порушення матеріальних або з інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Орган до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у даних спірних правовідносинах - Міністерство соціальної політики.

Відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 №423, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім`ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей є Міністерство соціальної політики України. При цьому, Міністерство соціальної політики України не наділено повноваженнями щодо контролю за створенням в органах місцевого самоврядування служб у справах дітей, а тому прокурор має, в даному випадку, повноваження на здійснення представництва в суді законних інтересів держави.

У відповідності до п.1 ст.3 Конвенції ООН "Про права дитини" (далі - Конвенція) в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

За змістом частин 2, 3 ст.3 Конвенції держави-учасниці Конвенції зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-Учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.

Аналогічні зобов`язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах. Стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права (від 16.12.1966, ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.1973) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а стаття 10 цього Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім`ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.

Згідно зі ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. Відповідно до частини 1 статті 8 Конституції України охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права в цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права та є його складовою.

Преамбулою Закону України "Про охорону дитинства" (далі - Закон №2402-ІІІ) визначено охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлено основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.

Частиною 3 ст.5 цього Закону передбачено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема, проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.

Діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави (ст.25 Закону №2402-ІІІ).

З огляду на наведене, прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, в тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.

Правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа закріплено Законом України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон №2342-ІV).

У відповідності до ч.1 ст.6 Закону №2342-IV за умови втрати дитиною батьківського піклування відповідний орган опіки та піклування вживає вичерпних заходів щодо влаштування дитини в сім`ї громадян України - на усиновлення, під опіку або піклування, у прийомні сім`ї, дитячі будинки сімейного типу.

За змістом ст.7 Закону №2342-IV органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Кабінет Міністрів України, уповноважені органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування здійснюють у межах бюджетних асигнувань розробку і виконання цільових програм щодо поліпшення соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа.

Разом з тим, частинами 1 та 2 ст.12 Закону №2342-ІV визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Законом, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).

У відповідності до частин 1, 4 та 5 ст.10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Чисельність працівників органів місцевого самоврядування встановлюється відповідною радою у межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими Кабінетом Міністрів України.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи, що закріплено ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР.

За змістом ч.1 ст.34 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема: вирішення відповідно до законодавства питань надання соціальних послуг особам та сім`ям з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах; вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства.

Пунктом 1 ч.2 ст.38 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, зазначених у пункті "б" частини першої цієї статті, належить: утворення служб у справах дітей та спостережної, спрямування їх діяльності.

Статтею 3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VII передбачено, що суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

За приписами ч.4 ст.4, ст.8 цього Закону найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром. Об`єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування. Останні, в свою чергу, зобов`язані відповідно до вимог законодавства здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.

Згідно із ч.7 ст.4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" від 24.01.1995 №20/95-ВР штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Пунктом 7 Порядку забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітей, які постраждали від жорстокого поводження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2020 №585, передбачено, що координацію діяльності щодо виявлення та захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, а також безпосереднє ведення їх справ здійснюють служби у справах дітей районних, районних у м. Києві та м. Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози життю або здоров`ю дитини, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів.

Підпунктом 1 п.2 Указу Президента України «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» 30.09.2019 №721/2019 постановлено обласним, Київській міській державним адміністраціям за участю органів місцевого самоврядування відповідно до компетенції вживати в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Як свідчать справи, на території Локницької сільської ради проживає 1271 дитина, в тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування - 3 (а.с.28-30).

При цьому, Служба у справах дітей у Локницькій сільській раді не створена.

Системний аналіз вказаних норм та обставини справи в їх сукупності дають підстави для висновку, що Локницька сільська рада, як орган місцевого самоврядування, не виконала належним чином повноваження щодо захисту прав та законних інтересів дитини, зокрема дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають в складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів шляхом створення для цього у складі відповідних виконавчих органів Локницької сільської ради служби у справах дітей, а отже діяла не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, визначені чинним законодавством, чим допустила протиправну бездіяльність

Така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.

Будь-яких доказів зворотного, створення служби у справах дітей відповідачем та доказів на спростування встановлених в ході розгляду обставин справи відповідачем суду не надано, матеріали справи не містять та судом не здобуто.

З огляду на наведене, Локницьку сільську раду слід зобов`язати вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач не виконав процесуального обов`язку доказування своєї позиції та не довів правомірності своєї поведінки у спірних правовідносинах: ні відзиву на позов, ні будь-яких доказів на підтвердження протилежних, аніж встановлено судом фактів при розгляді цієї справи, не подав.

За встановлених в ході розгляду справи обставин в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підтверджені належними і допустимими доказами, а тому підлягають до задоволення повністю.

Враховуючи положення ст.139 КАС України, за відсутності витрат позивача суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, у суду відсутні підстави для стягнення судових витрат.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 КАС України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов заступника керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області (вул.Демократична,32, м.Сарни, Сарненський район, Рівненська область, 34500, код ЄДРПОУ 02910077) до Локницької сільської ради (вул.Центральна, 55, с.Локниця, Зарічненський район, Рівненська область, 34030, код ЄДРПОУ 04385681) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинення певних дій - задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Локницької сільської ради щодо неутворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Локницьку сільську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Повний текст рішення складений 31 березня 2021 року.

Суддя Н.С. Гудима