Рішення № 96271430, 26.03.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 березня 2021 року №826/10665/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шрамко Ю.Т., суддів Донця В.А., Костенка Д.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва (також далі - суд) надійшов позов Публічного акціонерного товариства "Аерофлот - російські авіалінії" (також далі - позивач) до Державної авіаційної служби України (також далі - відповідач) про визнання нечинною та скасування постанови №6541 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 13 червня 2016 року (далі - оскаржувана постанова).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Аблов Є.В.) від 18 липня 2016 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/10665/16 (далі - справа).

Ухвалою суду від 06 жовтня 2016 року зупинено провадження у справі до набрання законної сили рішенням у справі №826/10462/14.

У подальшому, у зв`язку із тимчасовим відстороненням від здійснення правосуддя судді Аблова Є.В., у провадженні якого перебувала справа, для подальшого розгляду справи, відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено суддю Шрамко Ю.Т.

Так, ухвалою суду від 20 січня 2020 року справу прийнято до провадження судді Шрамко Ю.Т., поновлено провадження у справі, призначено справу до судового розгляду по суті.

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем з порушенням вимог законодавства, а тому є протиправною та підлягає скасуванню.

Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки оскаржувана постанова прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність та достатність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд встановив наступне.

07.06.2016 р. державним інспектором Парахіним Ю.Т. проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру №141156, про що складено протокол від 07.06.2016 №6541 про правопорушення у галузі цивільної авіації.

У вказаному протоколі зафіксовано, що 14.01.2016 о 09 год. 03 хв. ПАТ "Аерофлот-російські авіалінії" здійснено політ з порушенням порядку використання повітряного простору України повітряним судом, яке виконувало рейс AFL1636, незважаючи на заборону використання повітряного простору, чим порушено ст. 30 Повітряного кодексу України, пункти 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 "Про затвердження Положення про використання повітряного простору України".

13.06.2016 р., на підставі вказаного протоколу Державною авіаційною службою України прийнято оскаржувану постанову №6541 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації в сумі розмірі 136000,00 грн. за порушення правил та порядку використання повітряного простору України при виконанні рейсу AFL1636 14.01.2016 о 09 год. 03 хв., без відповідного дозволу та заявки на використання повітряного простору України, що є порушенням статті 30 Повітряного кодексу України та пунктів 94, 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401.

Не погоджуючись з оскаржуваною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як на одну з підстав протиправності спірної постанови, позивач вказує на відсутність у держаного інспектора Парахіна Ю.Т. повноважень здійснювати інспектування у сфері безпеки авіації.

За змістом частини другої статті 4 Повітряного кодексу України (далі - ПК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки відповідно до частини шостої цієї статті мають право складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення і застосовувати фінансові санкції.

Процедуру розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті визначено у Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26.12.2011 №637, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.01.2012 за №73/20386 (далі - Порядок №637).

Дія цього Порядку поширюється на суб`єктів авіаційної діяльності (далі - Суб`єкт) у разі здійснення ними правопорушення у галузі цивільної авіації та фізичних осіб у разі здійснення ними адміністративного правопорушення на повітряному транспорті (пункт 1.2 Порядку №637).

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ Порядку №637 підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1.

Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.

Протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники.

При цьому, суд звертає увагу позивача на те, що повноваження державних інспекторів не обмежено кваліфікацією посад, а тому посилання позивача на наявність у державного інспектора Державіаслужби України Парахіна Ю.Т. кваліфікації з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією не позбавляє останнього повноважень на проведення перевірки та оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації.

За змістом пункту 2.3 розділу ІІ Порядку №637 повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням.

Одночасно суд звертає увагу, що на підтвердження правомірності дій інспектора щодо перевірки допущення позивачем порушень правил використання повітряного простору відповідачем надано наказ Державіаслужби України від 31.03.2016 №221 "Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору", яким відповідач уповноважив державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією здійснити перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, чим, фактично, делегував свої функції на складання протоколу відповідним інспекторам, що прямо передбачено наведеними вище положеннями Порядку №637.

Серед переліку державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією здійснювати перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, Наказом Державіаслужби України, затвердженим 31.03.2016 №221, значиться Парахін Ю.Т .

Водночас суд вважає помилковим твердження представника позивача про необхідність проходження державним інспектором з льотної експлуатації спеціальної підготовки, що встановлено пунктом 2.4 Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України, за яким посади державних інспекторів з льотної експлуатації можуть бути за такими напрямами: повітряні перевезення; авіаційні роботи; авіація загального призначення. Державний інспектор з льотної експлуатації проводить інспектування у сфері льотної експлуатації, а за умови проходження відповідної підготовки - за напрямами державного інспектора з безпеки авіації, крім авіаційної безпеки. На думку суду, статтею 16 Повітряного кодексу України, пунктом 6.7 Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України не встановлено обмежень щодо складення протоколів про порушення порядку використання повітряного простору в залежності від напрямів посад державних інспекторів з льотної експлуатації. Крім того, за змістом пункту 2.4 зазначеного Положення напрями посад державних інспекторів з льотної експлуатації можуть бути встановлені за відповідними напрямками. При цьому слово "можуть" свідчить про необов`язковість відповідних положень, та, відповідно, дискреційність у діях суб`єкта владних повноважень щодо встановлення відповідних напрямів посад.

Поряд з цим, саме пунктом 8 частини першої статті 16 ПК України та пунктом 2.2 Порядку №637 наділено державних інспекторів повноваженнями щодо складання протоколів про правопорушення у сфері цивільної авіації.

Враховуючи викладене, суд вважає помилковими доводи позивача щодо відсутності у державного інспектора Парахіна Ю.Т. повноважень щодо проведення перевірки інформації Украероцентру та складання протоколу.

Щодо розгляду матеріалів справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, слід зазначити наступне.

Відповідно до пунктів 2.4, 2.5 розділу ІІ Порядку №637 у разі скоєння Суб`єктом правопорушення на території аеропорту керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники складають протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації та у триденний строк направляють його до Державіаслужби України.

Протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації.

Згідно з пунктом 4.3 розділу IV Порядку №637 факти правопорушень, визначених у статті 127 Повітряного кодексу України, виявляються державними інспекторами та уповноваженими на проведення перевірок посадовими особами Державіаслужби України шляхом проведення планових та позапланових перевірок, а також керівниками аеропортів, начальниками служб авіаційної безпеки та їх заступниками під час виконання ними своїх посадових обов`язків.

За змістом пункту 6.1 розділу VI Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 09.02.2010 N 68, Зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26.04.2010 за N 307/17602 (далі - Положення №68), державний інспектор на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки має право безперешкодно перевіряти роботу суб`єктів та об`єктів авіаційної діяльності, у тому числі іноземних, на території України, виконання польотів з метою нагляду за забезпеченням безпеки авіації та додержанням авіаційних правил.

Враховуючи, що позивач не є суб`єктом авіаційної діяльності, який знаходиться на території України (що підтверджується свідоцтвом №032.175 від 21.06.1994), об`єкти авіаційної діяльності (повітряні судна - порушники) розміщені, як за межами України, так і на анексованій Російською Федерацією території України - АР Крим, що в свою чергу унеможливлює проведення перевірки на місці (як того вимагає абзац 2 частини першої статті 16 Повітряного кодексу), суд вважає, що в такій ситуації невидача спеціального завдання на проведення перевірки, як того вимагає законодавство, не є істотним порушенням по суті, позаяк фактично відсутня можливість вказати об`єкт та місце перевірки. Разом з тим, відсутність такого завдання, в такій ситуації, на думку суду, не перешкоджає інспектору скласти протокол про правопорушення, що передбачено пунктом 2.5 Порядку №637.

Вказане кореспондується приписам 5.6 розділу V Положення №68 згідно яких, якщо державному інспектору стає відомо, що діяльність або бездіяльність будь-якої особи загрожує або може загрожувати безпеці авіації, він зобов`язаний вжити всіх необхідних заходів у межах своїх повноважень для усунення загрози безпеці авіації.

На думку суду, польоти позивача без дозволів над закритою територією України є такими, що створюють загрози безпеці авіації, що зумовлює необхідність реагування державних інспекторів з авіаційного нагляду.

Вказані вище обставини унеможливлюють проведення самостійної процедури перевірки та, відповідно, складення акту.

Разом з цим, згідно з пунктом 5.3 розділу V Порядку №637 акти перевірок Суб`єкта, документи, які підтверджують факти правопорушень у галузі цивільної авіації, заперечення до актів перевірок (у разі наявності) та інші матеріали перевірок подаються разом з протоколом про правопорушення у галузі цивільної авіації для розгляду та прийняття відповідного рішення.

Одночасно, як відносно позивача, з підстав, зазначених вище, так і відносно дій щодо перевірки фактів, є неможливим.

Щодо перевірки факту правопорушення, то вказані обставини встановлюються під час розгляду справи, проте матеріали справи не містять доказів, які спростовують обставини порушень в галузі цивільної авіації.

За змістом пункту 10.1 розділу Х Порядку №637 усі матеріали, що стосуються одного правопорушення Суб`єкта або фізичної особи, посадова особа уповноваженого органу з питань цивільної авіації, яка уповноважена розглядати справи про правопорушення та накладати стягнення, формує в одну справу про правопорушення. Справа формується з протоколу про правопорушення, відповідних актів обстеження об`єкта, висновків експертів, письмових пояснень, повідомлень, постанови про накладення стягнення, листування з порушником та інших документів, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа має бути прошита, сторінки пронумеровані та скріплені печаткою, з описом документів, що в ній зберігаються, з указівкою на номер аркуша (сторінки), завіряється підписом особи, яка винесла постанову, і здається на зберігання до архіву Державіаслужби України.

Справи про правопорушення в галузі цивільної авіації зберігаються в архіві в установленому порядку протягом трьох років.

Суд звертає увагу, що окремі процедурні порушення, допущені контролюючим органом при розгляді справи про правопорушення, не завжди можуть бути обставиною, яка звільняє від відповідальності, у разі підтвердження факту правопорушення. Процедурні порушення не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятого за наслідками розгляду справи про правопорушення рішення. Натомість, вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість порушника захистити свої права та чи призвели процедурні порушення на встановлення обставин порушення та на наслідки.

Ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Суд зазначає, що предметом даного адміністративного позову є постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації, а не дії відповідача щодо проведення перевірки.

Натомість варто повторно наголосити, що у матеріалах справи відсутні докази на спростування правомірності дій посадовою особою Державіаслужби України при розгляді справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, як і доказів визнання протиправними дій відповідача, його посадових осіб у зв`язку із встановленими обставинами розгляду справи.

Щодо порушення ПАТ "Аерофлот - російські авіалінії" повітряного простору України.

Відповідно до частини першої статті 33 ПК України обслуговування повітряного руху в районах польотної інформації, диспетчерських районах, диспетчерських зонах, на маршрутах обслуговування повітряного руху, у тому числі в повітряному просторі над відкритим морем, де відповідальність за обслуговування повітряного руху міжнародними договорами України покладена на Україну (крім зон та аеродромів, де обслуговування повітряного руху здійснюється відповідними підрозділами державних органів, органів місцевого самоврядування), організується та здійснюється в порядку, встановленому Положенням про використання повітряного простору України.

Згідно з частинами шостою, сьомою статті 46 ПК України для виконання польоту необхідно отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації дозвіл на виліт цивільного повітряного судна з аеродрому України, приліт повітряного судна до аеродрому України або на проліт територією України, за винятком випадків, установлених авіаційними правилами України.

Порядок подання запиту щодо видачі такого дозволу, умови та порядок його видачі встановлюються авіаційними правилами України.

Наказом Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Міноборони затверджено Правила надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України №897/703 від 28.11.2005, згідно з пунктом 1.2 яких, останні встановлюють порядок отримання дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України ПС, порядок контролю Державної авіаційної служби України за виконанням вимог українськими та іноземними експлуатантами наданих дозволів під час здійснення міжнародних, внутрішніх та транзитних польотів.

У той же час, розділом VII Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 (далі - Положення №401), врегульовано питання заборон та обмежень використання повітряного простору.

Так, згідно з пунктом 93 вказаного Положення №401 в окремих частинах повітряного простору встановлюються заборона або обмеження на його використання, які публікуються в документах з аеронавігаційної інформації та/або включаються до плану використання повітряного простору. Форма та зміст плану використання повітряного простору визначаються інструкцією з управління використанням повітряного простору.

Відповідно до пунктів 101, 102 Положення №401 заборона використання повітряного простору на постійній основі встановлюється Державіаслужбою за поданням відповідних державних органів, підприємств, установ та організацій і оприлюднюється в документах з аеронавігаційної інформації.

Тимчасова заборона використання окремих частин повітряного простору встановлюється в інтересах користувачів, які подали відповідні заявки, з урахуванням пріоритетів, установлених цим Положенням, та принципів гнучкого використання повітряного простору відповідно до Європейської концепції гнучкого використання повітряного простору.

Інформація про тимчасову заборону використання повітряного простору доводиться Украероцентром та службою аеронавігаційної інформації до відома всіх користувачів повітряного простору.

Підпунктом "п" пункту 5.1.1.1 розділу 5.1 глави 5 Додатку 15 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року "Служби аэронавигационной информации" (далі - Додаток 15) та Doc. 8126 ИКАО "Руководство по службам аэронавигационной информации" (далі - Doc. 8126), які є обов`язковими як для України так і для Російської Федерації згідно зі статтями 37 та 38 вищезазначеної Конвенції, та згідно з абзацом 15 підпункту 3.2.1.2. Правил обслуговування аеронавігаційною інформацією, затверджених наказом Міністерства транспорту України 01.07.2004 №564, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.07.2004 за №913/9512 (далі - Правила №564), інформація щодо встановлення заборонених зон публікується шляхом видання повідомлень NOTAM, які є елементом об`єднаного пакету аеронавігаційної інформації (розділ 1.1 глави 1 Додатку 15).

Так, до управління забезпечення аеронавігаційного обслуговування польотів та до Міжнародної служби NOTAM (NOF) від Украероцентру, який є головним оперативним підрозділом об`єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України (постанова Кабінету Міністрів України від 19.07.1999 №1281), мережею авіаційного фіксованого електрозв`язку (AFTN) надійшов запит про встановлення забороненої зони над територією півострова Крим, який був затверджений уповноваженими особами Державіаслужби, що стало підставою для опублікування NOTAM А1391/14 та Ц1488/14 та в наступному NOTAM A2461/14.

Порядок затвердження Державіаслужбою аеронавігаційної інформації регулюється Порядком подання, розгляду, затвердження та публікації аеронавігаційної інформації, затвердженим наказом Державіаслужби від 29.07.2011 №142 (далі - Порядок №142, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з пунктами 3.1, 3.2 Порядку №142 запит на видання NOTAM (далі - запит) подається відповідно до вимог, визначених у підпункті 3.2.2 Правил, на адресу органу міжнародного NOTAM та департаменту аеронавігації та зовнішніх зв`язків.

Державіаслужба України здійснює постійний контроль надходження запитів (крім планової інформації) у робочі години Державіаслужби України.

За змістом підпункту 3.2.2.2 пункту 3.2.2 Правил обслуговування аеронавігаційною інформацією, затвердженого наказом Міністерства транспорту України від 01.07.2004 N 564, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.07.2004 за N 913/9512, планова інформація про виведення з дії або введення в дію радіотехнічних засобів, припинення або початок обслуговування, зміну процедур, обмеження повітряного простору або експлуатації аеродромів та інші події надається авіапідприємствами для погодження до відповідних управлінь та підрозділів Державіаслужби України завчасно таким чином, щоб забезпечити її надходження до CAI принаймні за 8 робочих днів до введення її в дію.

Запит на видання NOTAM щодо планової інформації необхідно погодити з Державіаслужбою України.

Пунктом 3.4 Порядку №142 передбачено, що після отримання запиту департаментом аеронавігації та зовнішніх зв`язків аналізується зміст отриманого запиту щодо встановлення категорії наданої інформації відповідно до додатка 4 цих Методичних рекомендацій та визначаються департаменти/управління Державіаслужби України, з якими має бути погоджено отриманий запит.

Відповідно до пунктів 3.5 - 3.8 Порядку №142 погодження здійснюється у якомога найкоротший термін (не пізніше 1 години після отримання запиту). Зразки запитів на видання NOTAM наведені у додатку N 2.

У разі відсутності заперечень з боку відповідних департаментів/управлінь Державіаслужби України протягом 1 години після отримання запиту орган міжнародних NOTAM (NOF) видає NOTAM згідно із запитом. При цьому департамент аеронавігації та зовнішніх зв`язків інформує NOF за допомогою телефону про відсутність заперечень.

NOF перед публікацією здійснює перевірку запиту щодо коректності та відповідності до інформації, що опублікована в АІР України.

Під час погодження начальник відповідного департаменту/управління Державіаслужби України (чи особа, яка його заміщує) візує текст запиту, що є дозволом для публікації.

Такий порядок розгляду, затвердження та опублікування аеронавігаційної інформації відповідає додаткам до Конвенції, зокрема, відповідно до пункту 2.1.1 розділу 2.1 глави 2 Doc. 8126 "Авиационный полномочный орган государства должен распределить между техническими отделами своего центрального аппарата обязанности по подготовке исходных данных, которые требуются службе аэронавигационной информации (САИ) для NOTAM, предполетные информационные бюллетени (РІВ) Поэтому технические отделы должны обеспечить надежные и скоростные каналы связи с САИ".

Також, відповідно до пункту 1.1.2 розділу 1.1 глави 1 Doc. 8126 "Об обязанности командира воздушного судна ознакомиться со всей имеющейся информацией, относящейся к предстоящему полету, говорится в главе 2 Приложения 2. В отношении международного коммерческого воздушного транспорта существуют жесткие требования ИКАО, соблюдение которых можно обеспечить лишь путем предоставления такой информации, которая обычно подготавливается САИ. Пилоты должны быть знакомы с правилами и процедурами всех государств, которые они будут пролетать. В части I Приложения 6 указано, что на борту воздушного судна должны иметься определенные конкретные виды информационных материалов и что ни один полет не может выполняться до тех пор, пока не будет обоснованной уверенности в том, что необходимые для полета средства и обслуживание имеются в наличии и находятся в рабочем состоянии. Обеспечить соблюдение требований в отношении международной авиации общего назначения и полетов вертолетов (соответственно части II и III Приложения б) также можно лишь путем обеспечения такой информации, которая предоставляется службой аэронавигационной информации".

Таким чином, виконуючи міжнародні рейси над територією України, пілоти не вивчають законодавство України та розпорядчі документи Державіаслужби, оскільки останні перед початком виконання такого польоту керуються виключно опублікованою аеронавігаційною інформацією - NOTAМ.

Вимоги до змісту, правил видачі та опублікування NOTAM уніфіковані для всіх країн, що приєднались до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та містяться у Додатку 15 тa Doc.8126.

Зокрема, пунктом 5.1.1 Додатку 15 визначено: "NOTAM составляется и издается незамедлительно в тех случаях, когда подлежащая распространению информация носит временный и непродолжительный характер, или в случае введения в срочном порядке важных с эксплуатационной точки зрения постоянных изменений или временных изменений, носящих долгосрочный характер, исключая обширный текстовой и/или графический матеріал";

пунктом 5.2.2 Додатку 15 визначено: "Текст NOTAM составляется с использованием значений/единообразной сокращенной фразеологии, предписанных для кода NOTAM ИКАО, дополненного за счет сокращений ИКАО, индексов, определителей,, указателей, позывных, частот, цифр и открытого текста. Подробный инструктивный материал по подготовке NOTAM, содержится в документе Doc 8126";

пунктом 5.2.2.1 Додатку 15 визначено: "Когда NOTAM отбирается для международной рассылки, в части, содержащие открытый текст, включается текст на английском языке".

NOTAM є складовою частиною об`єднаного пакета аеронавігаційної інформації, визначення якого міститься в розділі 1.1 "Определения" Глави 1 Додатку 15.

Відповідно до підпункту 2.1.2 пункту 2.1 глави 2 Правил №564 аеронавігаційна інформація затверджується Державіаслужбою України та публікується САІ (Служба аеронавігаційної інформації, яка входить до складу Державного підприємства обслуговування повітряного руху України - пункт 1.4 глави І Правил №564).

Починаючи з 09 год. 00 хв. 27.06.2014 над півостровом Крим була встановлена заборонена зона, про що свідчить опублікована в NOTAM A2461/14 інформація.

Оскільки Європейський Аеронавігаційний план встановлює, що аеронавігаційне обслуговування в межах всього Сімферопольського РПІ, включаючи відкрите море над акваторією Чорного моря здійснює Україна, та враховуючи відповідні NOTAM, суд вбачає доведення до відома позивача в офіційному порядку обставин закриття аеропорту Сімферополь.

Вказане в силу положень Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року зумовлює відсутність підстав у позивача для користування аеропортом Сімферополь, у тому числі і за наявності повідомлень посадових осіб аеропорту про готовність прийняти відповідний рейс.

Так, протоколом про правопорушення у галузі цивільної авіації від 07.06.2016 №6541 зафіксовано порушення, яке полягає в тому, що 14.01.2016 о 09 год 03 хв. ПАТ "Аерофлот - російські авіалінії" здійснено політ з порушенням використання повітряного простору України повітряним судом AFL1636.

Оскільки певні рейси, за наслідком виконання яких було складено протоколи та винесено постанови, мали місце в забороненій для польотів зоні, над півостровом Крим, визначеної NOTAM A2461/14, та під час його дії, позивачем було допущено порушення норм Положення про використання повітряного простору України, а відтак і положень ПК України.

Щодо дозволів на використання повітряного простору, слід зазначити, що особи заінтересовані у провадженні діяльності, зазначеної у пункті 3 цього Положення, повинні подати відповідну заявку на використання повітряного простору (абзац 1 пункту 56 Положення №401).

Згідно з пунктом 61 Положення №401 органи управління Повітряних Сил Збройних Сил, Украероцентр здійснюють контроль за виконанням регулярних внутрішніх та міжнародних польотів, а також транзитних регулярних польотів та наданням органами ОПР послуг з обслуговування повітряного руху. З цією метою користувачі повітряного простору подають Украероцентру перелік повторюваних планів польотів не пізніше ніж за 14 діб до початку польоту, а зміни до цього переліку - за 7 діб до введення їх у дію. Украероцентр доводить перелік повторюваних планів польотів до РДЦ та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Відповідно до пунктів 74, 75 Положення №401 дозвіл на виконання польотів видається:

1) Державіаслужбою: внутрішніх та міжнародних регулярних польотів з посадкою (вильотом) в Україні (з України); міжнародних нерегулярних польотів з посадкою (вильотом) в Україні (з України); внутрішніх нерегулярних польотів у контрольованому повітряному просторі ОПР; польотів повітряних суден, що виконують рейси літери "А"; польотів державних та експериментальних повітряних суден з посадкою на аеродроми цивільної авіації; демонстраційних польотів над населеними пунктами; польотів для проведення авіаційних робіт; польотів для проведення аерофотозйомки цивільними та експериментальними повітряними суднами за погодженням з Генеральним штабом Збройних Сил; польотів на пілотованих повітряних кулях, легких, надлегких повітряних суднах та повітряних суднах аматорської конструкції;

2) Генеральним штабом Збройних Сил: внутрішніх та міжнародних польотів державних повітряних суден України та іноземних держав; транзитних міжнародних польотів державних повітряних суден України та іноземних держав; внутрішніх польотів у межах зони з особливим режимом використання повітряного простору, крім її частини, що межує із забороненою зоною, після отримання дозволу Адміністрації Держприкордонслужби; польотів за Договором з відкритого неба за погодженням з Державіаслужбою; польотів для проведення аерофотозйомки.

Дозвіл на використання повітряного простору видається на підставі відповідної заявки після отримання дозволу на виконання польотів:

1) Украероцентром: на виконання польотів поза межами повітряних трас у повітряному просторі більше ніж у двох районах польотної інформації; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення заборон або обмежень його використання; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання (в межах двох та більше районів польотної інформації); на виконання польотів для проведення пошуково-рятувальних робіт; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання в межах одного району польотної інформації тривалістю понад 2 год.; на виконання польотів повітряними суднами, які не обладнані засобами вторинної радіолокації; на провадження іншої діяльності у повітряному просторі більш як у двох районах польотної інформації;

2) РДЦ: на виконання польотів поза межами повітряних трас у повітряному просторі одного або двох (суміжних) районів польотної інформації; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання тривалістю не більше ніж 2 год.; на провадження іншої діяльності у повітряному просторі одного або двох (суміжних) районів польотної інформації.

Згідно з пунктом 76 Положення №401 Украероцентр та РДЦ, отримавши заявку на використання повітряного простору, приймають відповідне рішення, про що інформують заявника. У разі затвердження заявки на використання повітряного простору Украероцентр та РДЦ повідомляють про прийняте рішення органи управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Наведені норми пояснюють розбіжність понять дозволу на виконання польотів та дозволу на використання повітряного простору, враховуючи зміст та суб`єктний склад осіб, які видають такі дозволи, з огляду на що у позивача повинні бути відомості щодо направлення останнім відповідних заявок та інформація про прийняті по ним рішення, що передбачено пунктом 76 Положення №401.

Суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України позивач повинен довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги. Між тим, під час розгляду справи на встановлено доказів та на їх підставі фактів, обставин, які б доводили наявність у позивача відповідних заявок та дозволів на використання повітряного простору. Таких заявок та рішень по ним позивачем суду надано не було.

Дозвіл на використання повітряного простору, який видається Украероцентром, РДЦ у позивача відсутній, що доводить допущення ним порушення норм Положення №401, а відтак і положень ПК України.

Щодо розслідувань порушень порядку використання повітряного простору, слід зазначити наступне.

Згідно з пунктом 104 Положення №401 контроль за дотриманням рішень про встановлення заборон та обмежень використання повітряного простору покладається на відповідні органи, які їх встановили.

Пунктом 118 Положення №401 визначено, що до порушень порядку використання повітряного простору, що підлягають розслідуванню, належать, зокрема, використання повітряного простору без дозволу та/або порушення умов його використання, крім випадків, що передбачені цим Положенням.

Абзацом 2 вказаного пункту Положення №401 передбачено, щодо всіх випадків порушення порядку використання повітряного простору проводиться розслідування.

Одночасно пунктами 124, 125 Положення №401 встановлено, що для розслідування порушень порядку використання повітряного простору рішенням Державіаслужби призначається комісія із службового розслідування, до складу якої включаються представники заінтересованих державних органів, підприємств, установ та організацій.

Комісія із службового розслідування у своїй діяльності керується Повітряним кодексом України, Правилами польотів у повітряному просторі України, Інструкцією про розслідування порушень порядку використання повітряного простору України та цим Положенням.

Пунктом 126 Положення №401 передбачено, що у разі допущення порушення порядку використання повітряного простору іноземним повітряним судном дані засобів об`єктивного контролю органів ОПР передаються Украероцентром Державіаслужбі. Державіаслужба передає протягом 3 діб інформацію про зазначене порушення органам авіаційної влади держави реєстрації (власника, експлуатанта) повітряного судна. Крім того, зазначена інформація повідомляється МЗС для інформування ним відповідних органів країни, якій належить повітряне судно.

Частиною восьмою статті 4 ПК України установлено, що розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами України та іноземними цивільними повітряними суднами, фактів порушення порядку використання повітряного простору України покладається на спеціалізовану експертну установу з розслідування авіаційних подій.

За змістом частини першої статті 9 та частини дев`ятої статті 119 ПК України розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами і літальними апаратами України та іноземними цивільними повітряними суднами, які сталися на території України, а також порушення вимог щодо використання повітряного простору України здійснює спеціалізована експертна установа з розслідування авіаційних подій, що утворюється та статус якої визначається Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.03.2012 №228 утворено Національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами. Пунктом 3 Положення про Національне бюро визначено, що воно є державною спеціалізованою експертною установою з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами.

Таким чином, розслідування по кожному факту порушення порядку використання повітряного простору України проводить саме Національне бюро, з огляду на що доводи позивача щодо не проведення Державіаслужбою розслідування авіаційної події, що мала місце 14.01.2016, є помилковими.

Правова позиція суду узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 15.05.2019 у справі №826/10919/14.

Також суд при вирішенні даної справи критично сприймає доводи позивача в частині порушення відповідачем строків накладення штрафу, з огляду на наступне.

Згідно з частиною першою статті 129 ПК України підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол.

Статтею 128 ПК України встановлено, що справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова. Від імені уповноваженого органу з питань цивільної авіації розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації. Державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації мають право накладати стягнення у розмірі до п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Штраф може бути накладено на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. У разі вчинення юридичними особами - суб`єктами авіаційної діяльності двох або більше правопорушень штрафи накладаються за кожне вчинене правопорушення окремо.

Аналогічні строки накладення на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності штрафу передбачено і в пункті 3.5 Порядку №637.

З системного аналізу викладених норм видно, що у наведених нормах фактично містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що штраф не може бути накладено після спливу трьох років з дня вчинення відповідного порушення юридичною особою - суб`єктом авіаційної діяльності, зокрема, порушення порядку використання повітряного простору.

Другий обмежувальний строк, встановлений у таких нормах, полягає у тому, що штраф не може бути накладено пізніше шести місяців з дня виявлення уповноваженим органом з питань цивільної авіації відповідного порушення.

Таким чином, другий обмежувальний строк при накладенні штрафу за порушення норм, зокрема, порядку використання повітряного простору полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

З аналізу положень наведеної норми вбачається, що при виявленні факту вчинення юридичною особою - суб`єктом авіаційної діяльності порушення відповідних норм уповноважений орган з питань цивільної авіації, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною третьою статті 128 ПК України та пункту 3.5 Порядку №637. Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеними нормами строків застосування штрафу виключає застосування таких санкцій.

Таким чином, лише дотримання порядку та строків накладення штрафів за правопорушення в галузі цивільної авіації може бути належною підставою для винесення уповноваженим органом з питань цивільної авіації рішення про накладення штрафу. У протилежному випадку, невиконання вимог частини третьої статті 128 ПК України та пункту 3.5 Порядку №637 призведе до протиправності рішення про накладення штрафу та, як наслідок його скасування.

Водночас, згідно з пунктом 121 Положення №401, інформація про факти порушення порядку використання повітряного простору невідкладно доводиться до відома Державіаслужби, Украероцентру, командного центру Повітряних Сил Збройних Сил, штабу Антитерористичного центру при СБУ та відповідних органів ОПР.

Як вбачається з матеріалів справи, телеграма Украероцентру складена 14.01.2016 та, відповідно, в силу вимог пунктом 121 зазначеного Положення, доведена до відома Державіаслужби 14.01.2016, тобто відповідач встановив факт вчинення правопорушення з боку позивача саме 14.01.2016, у зв`язку з чим початком відліку строку накладення уповноваженим органом з питань цивільної авіації штрафу на позивача є 14.01.2016 (кінцевий термін 14.07.2016).

Враховуючи, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем 07.06.2016, суд дійшов висновку, що остання прийнята у межах строку, визначеного частиною третьої статті 128 ПК України та пункту 3.5 Порядку №637.

Отже, відповідач при прийнятті оскаржуваної постанови діяв в межах власних повноважень та в рамках діючого законодавства та, відповідно, до встановлених норм і правил у сфері авіаційної діяльності, а тому оскаржувана постанова є правомірною, правові підстави для визнання її протиправною та скасування відсутні.

Згідно з ч. 1 ст. 9, ст. 72, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

Таким чином, із системного аналізу вище викладених норм та з`ясованих судом обставин вбачається, що позов Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправною та скасування постанови є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню повністю.

На підставі вище викладеного, керуючись ст.ст. 72-77, 90, 134, 139, 192, 241-246, 250, 255 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

Відмовити повністю у задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" (місцезнаходження: 119002, Російська Федерація, м. Москва, вул. Арбат, 10; код 7712040126) до Державної авіаційної служби України (місцезнаходження: 01135, м. Київ, пр-т. Перемоги, 14; код ЄДРПОУ 37536026) про визнання протиправною та скасування постанови.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Ю.Т. Шрамко

Судді В.А. Донець

Д.А. Костенко