Ухвала суду № 96210376, 12.04.2021, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

12 квітня 2021 року м. Київ № 640/5656/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Файчак В.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку,

в с т а н о в и в:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Громадської ради доброчесності, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати висновок Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики від 16.12.2020.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.03.2021 вирішено передати матеріали позовної заяви № 640/5656/21 за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку до Шостого апеляційного адміністративного суду для визначення підсудності справи.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021 визначено підсудність адміністративної справи № 640/5656/21 за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії, за Київським окружним адміністративним судом.

Розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали, суд встановив наступне.

Правова позиція, що позовну заяву до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування її висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, висловлена Верховним Судом у постанові від 30 березня 2021 року у справі № 160/9844/19, у якій зазначене таке.

Пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у п.24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у п.1 ст.6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Судова юрисдикція - це інститут права, що покликаний розмежувати як компетенцію різних ланок судової системи так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до юрисдикції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Суд зазначає, що предметом спору в даній справі є визнання протиправним та скасування висновку Громадської ради доброчесності, затвердженого відповідним рішенням від 16.12.2020 про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.

На підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» кваліфікаційне оцінювання проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.

Встановлені Законом № 1402-VIII критерії кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) спрямовані на забезпечення суддівського корпусу професійними кадрами високого рівня кваліфікації з урахуванням морально-психологічних якостей та загальних здібностей.

Частинами першою, шостою статті 87 Закону № 1402-VІІІ визначено, що Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння Комісії у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. ГРД: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККСУ інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

Суд зазначає, що функції, які здійснює Громадська рада доброчесності у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю не є «владними управлінськими повноваженнями» у розумінні КАС України, у зв`язку з цим ця інституція не має ознак суб`єкта владних повноважень.

Аналізуючи зміст статті 87 Закону № 1402-VІІІ, а також Регламент Громадської ради доброчесності, які визначають статус Громадської ради доброчесності та порядок формування її складу, суд зазначає, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати Громадську раду доброчесності від органів державної влади, насамперед Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли Вищій кваліфікаційній комісії суддів України (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу Громадської ради доброчесності та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому мова йде про відсутність як прямих важелів впливу на Громадську раду доброчесності, як то, погодження призначень членів, формування списку кандидатів до Громадської ради доброчесності, затвердження її рішень актом ВККС, участь у засіданнях Громадської ради доброчесності члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України тощо, так і опосередкованих - надання державного фінансування Громадської ради доброчесності, створення умов для роботи, надання пільг тощо.

На користь цього твердження свідчать також вимоги нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише "представники правозахисних громадських об`єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності" та, відповідно, членства у ній не можуть набувати: "особи, протягом останніх п`яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п`яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці".

Суд звертає увагу, що подібна організація роботи Громадської ради доброчесності, виключає висновок про те, що Громадська рада доброчесності є суб`єктом делегованих повноважень, адже ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. Громадська рада доброчесності максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців.

За правовим статусом, визначеним у статті 87 Закону № 1402-VІІІ, Громадська рада доброчесності лише сприяє Комісії в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Висновок Громадської ради доброчесності є інформацією, яка міститься у досьє кандидата і підлягає дослідженню Комісією з-поміж іншої інформації при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності.

Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок Громадської ради доброчесності (у разі його наявності).

Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затверджених рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок Громадської ради доброчесності включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду, разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).

Частиною дев`ятою статті 85 Закону № 1402-VІІІ передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.

Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності з наданням судді можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену з досьє інформацію.

На підставі частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Таким чином, рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя приймає Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Між тим, наявність негативного висновку Громадської ради доброчесності обов`язково передбачає необхідність проведення Комісією співбесіди з метою з`ясувати викладені у висновку Громадської ради доброчесності обставини та надати їм власну оцінку на предмет відповідності судді критеріям доброчесності і професійної етики та, як наслідок, прийняти за підсумками цього обговорення остаточне рішення щодо підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя.

За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Це положення спрямовано на те, щоб Вища кваліфікаційна комісія суддів України реагувала та приймала до уваги позицію громадськості, водночас з процитованої норми не випливає очевидного висновку про те, що висновок Громадської ради доброчесності є обов`язковим для Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у безальтернативному порядку.

Відтак, у будь-якому випадку висновок Громадської ради доброчесності є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді (кандидата на посаду судді) щодо якого здійснюється оцінювання. Висновок покладає зобов`язання виключно на Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, яка має дати йому відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді.

При цьому, у судді є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, встановлених Громадською радою доброчесності та зафіксованих у її висновку.

Отже, висновок Громадської ради доброчесності не створює самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя та є лише одним з можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, Вища кваліфікаційна комісія суддів України і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання.

Аналізуючи в аспекті спірних правовідносин приписи Закону № 1402-VIII стосовно правового статусу Громадської ради доброчесності у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, суд дійшов висновку, що Громадська рада доброчесності у даних правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді, а остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, ухвалює Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Враховуючи викладене вище, суд, визначивши зміст спірних правовідносин та суб`єктний склад, дійшов висновку, що даний спір про визнання протиправним та скасування висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, від 16.12.2020, не є публічно-правовим, не належить до юрисдикції адміністративних судів і не підлягає розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

За приписами частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII передбачено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку, що дану позовну заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається (частина 5 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України).

Керуючись статтями 170, 242, 243, 248 КАС України, суд

у х в а л и в:

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики від 16.12.2020 < Текст >.

2. Копію ухвали разом з позовом та доданими до нього документами надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Файчак В.О.