Рішення № 95978597, 18.03.2021, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року м. ПолтаваСправа № 440/4198/20

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Гіглави О.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Рябухи Ю.В.,

представника позивача - Христич О.С.,

представника відповідача - Яцишена Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Приватної виробничо-комерційної фірми "МАЛЬВА" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

05 серпня 2020 року Приватна виробничо-комерційна фірма "Мальва" (далі по тексту - ПВКФ "Мальва") звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі по тексту - Міністерство) про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури та інформаційної політики України від 22.07.2020 №292/6.11.6.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що чинним Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України не передбачено право Міністерства видавати приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них. Позивач вказує на помилковість зазначення в приписі від 22.07.2020, що будівельні роботи виконуються в безпосередній близькості до пам`ятки архітектури національного значення - "Кадетський корпус", оскільки згідно з інформацією Державного реєстру нерухомих пам`яток України "Кадетський корпус" належить до пам`ятки історії місцевого значення, а не пам`ятки архітектури національного значення. Зазначає, що будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" велись відповідно до вимог чинного законодавства в межах рекомендованої висоти від денної поверхні до гребеню даху.

Ухвалою суду від 10.08.2020 позовну заяву залишено без руху, в зв`язку з невідповідністю її вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

27.08.2020 позивач усунув недоліки позовної заяви, визначені в ухвалі суду від 10.08.2020.

Ухвалою суду від 31.08.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/4198/20 за позовом Приватної виробничо-комерційної фірми "МАЛЬВА" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису. Вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

У відзиві на адміністративний позов, який надійшов до суду 28.09.2020, Міністерство просить відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Посилається на те, що відповідно до положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" проектна документація на будівництво, реконструкцію, реставрацію, а також коригування проектної документації потребує обов`язкового погодження Міністерства. Однак, за результатами візуального обстеження містобудівної ситуації 03.07.2020 на земельній ділянці по вул. Соборності, 40 у м. Полтаві зафіксовано наявність ознак виконання будівельних робіт з відхиленням від погодженої у встановленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, проектної документації та містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини". У відзиві відповідач також вказує, що земельна ділянка за адресою: вул. Соборності, 40 у м. Полтава згідно з "Історико-архітектурним опорним планом, науково-проектною документацією щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування національного та місцевого значення м. Полтава" розташовується в межах Центрального історичного ареалу та центральної комплексної охоронної зони пам`яток й в безпосередній близькості до пам`ятки архітектури національного значення - "Кадетський корпус", що є складовою частиною Ансамблю Круглої площі й перебуває під охороною держави як пам`ятка архітектури національного значення та занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка історії місцевого значення - "Кадетський корпус". Відтак, відповідачем правомірно винесено оскаржуваний припис (а.с. 57-62).

У відповіді на відзив, що надійшла до суду 19.10.2020, позивач наполягає на тому, що будівельні роботи велись відповідно до вимог чинного законодавства в межах рекомендованої висоти від денної поверхні до гребеню даху. Звернув увагу суду на відсутність в приписі посилань на правові норми, які, на думку відповідача, порушені позивачем, у зв`язку з чим винесено припис. Наполягав, що проектна документація на будівництво відповідно до положень частини 6 статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та частини 3 статті 7 Закону України "Про архітектурну діяльність" не підлягає погодженню з органами охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерством культури та інформаційної політики. Також посилався на відсутність порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, який визначає порядок подання документів для отримання відповідних дозволів та погоджень Міністерства (а.с. 72-77).

01.12.2020 від відповідача до суду надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких Міністерство просить відмовити у задоволенні позову з підстав не наведення позивачем жодного доказу, який би спростував його позицію (а.с. 105-115).

Ухвалою від 01.02.2021 підготовче провадження у справі закрито, призначено справу до судового розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 11:00 год 19.02.2021 , яке відкладалось на 09:30 год 05.03.2021 та в якому оголошувалась перерва до 09:00 год 18.03.2021.

В ході розгляду справи представник позивача підтримала позовні вимоги, просила їх задовольнити в повному обсязі з підстав, викладених в заявах по суті справи.

Представник відповідача в ході розгляду справи заперечував проти задоволення позову з підстав його необґрунтованості.

Заслухавши вступне слово представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

Відповідно до договору оренди землі від 10.03.2017 позивачу ПВКФ "Мальва" належить право користування земельною ділянкою по вул. Соборності, 40 у м. Полтава для експлуатації та обслуговування нежитлових приміщень (а.с. 220-226).

Листом Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради від 14.08.2017 №01-02-01-14/1480 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" (а.с. 5-6).

Так, Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради в пункті 1 Містобудівних умов та обмежень вказано, що відповідно до історико-архітектурного опорного плану, науково-проектної документації для визначення історичних ареалів та меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування у складі проекту коригування генерального плану м. Полтава, затвердженого рішенням позачергової тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 27.12.2013, земельна ділянка розташована в центральному історичному ареалі, центральній комплексній охоронній зоні пам`яток (перша підзона (1.1)) рекомендована висота будівель обмежується висотою 15 м від денної поверхні до гребеню даху.

Відповідно до містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками, розробленого ТОВ "Промагропроект" висота становить 8,5 м. Гранично допустиму висоту будинку від денної поверхні та в абсолютних позначках, а також інші вимоги, обмеження та параметри визначити при розробленні історико-містобудівного обґрунтування.

Вихідні дані для розробки історико-містобудівного обґрунтування по вул. Соборності, 40 надані листом Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради від 11.10.2017 №01-02-01-16/1646, яким визначено, що рекомендована висота реконструйованих та нових будівель в межах зони охорони археологічного культурного шару та у кварталах, прилеглих до ансамблю Круглої площі, на території (1.1) центральної комплексної охоронної зони пам`яток, групової охоронної зони та в охоронних зонах окремих пам`яток архітектури обмежується 15 м від денної поверхні до гребеню даху (а.с. 7-21).

Відповідно до листа Міністерства культури України від 04.12.2017 №893/10/61-17 погоджено історико-містобудівне обґрунтування реконструкції нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, у м. Полтава для врахування при розробці відповідної проектної документації, зокрема в частині обмеження максимальної загальної висоти реконструйованих об`єктів на рівні +9 м від денної поверхні землі та збереження їх основних об`ємно-просторових характеристик (а.с. 22).

27.12.2017 Міністерством культури України погоджено проектну документацію об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" (лист від 27.12.2017 №985/10/61-17; а.с. 23).

20.01.2018 за №22-006/18з Міністерством культури України на ім`я директора ПВКФ "Мальва" ОСОБА_1 видано дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць (а.с. 24, 148). Дозвіл видано з метою виконання робіт на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава".

02.05.2018 філією ДП "Укрдержбудекспертиза" у Полтавській області затверджено експертний звіт щодо розгляду проектної документації за проектом "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава", згідно з яким реконструкції підлягала одноповерхова будівля (а.с. 25-28).

18.05.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України замовнику ПВКФ "Мальва" видано дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва - "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" (а.с. 29).

У вересні 2019 року ПВКФ "Мальва" повідомлено Департамент ДАБІ у Полтавській області про те, що 31.03.2019 на будівельному майданчику ПВКФ "Мальва" сталася пожежа згідно з листом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області за №01-2352/15.04 від 05.04.2019; стіни нежитлової будівлі (майстерні) за адресою вул. Соборності, 40, м. Полтава повністю зруйновані, тому реконструкція по даному об`єкту не можлива; прийнято рішення зруйновані стіни демонтувати (а.с. 31).

ПВКФ "Мальва" прийнято рішення про внесення змін та коригування по цьому об`єкту та виготовлено проект "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава. Коригування".

Експертний звіт щодо розгляду проектної документації за проектом "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава. Коригування", затверджено філією ДП "Укрдержбудекспертиза" у Полтавській області 28.02.2020 №17-0054-20, згідно з яким реконструкції підлягає чотирьохповерхова будівля (а.с. 32-34).

За № IY122201821439 в червні 2020 року ДАБІ України зареєструвала повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи від 18.05.2018 в частині, зокрема, коригування проектної документації об`єкта будівництва.

03.07.2020 начальник відділу контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини головного управління охорони культурної спадщини Директорату культурної спадщини Міністерства культури та інформаційної політики України Є.А. Богдан провів візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Соборності, 4 у м. Полтава.

За результатами обстеження складено акт від 03.07.2020, яким зафіксовано ознаки порушення позивачем вимог частини 4 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" в зв`язку зі здійсненням робіт із будівництва на території історичного ареалу міста Полтави за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу (або з відхиленням від них) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (а.с. 126-130).

На підставі акту обстеження містобудівної ситуації відповідачем 22.07.2020 ПВКФ "Мальва" видано припис з наступними вимогами (а.с. 39):

негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава", які виконуються в межах Центрального історичного ареалу міста Полтава та центральної комплексної охоронної зони пам`яток й в безпосередній близькості до пам`ятки архітектури національного значення – «Кадетський корпус» (охоронний №577/5) з відхиленням від погодженої у встановленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини проектної документації;

вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

надати пояснення по суті викладених в пункті 1 даного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини та завірені належним чином копії дозвільної та проектної документації, на підставі якої проводяться роботи.

Листом від 05.08.2020 №12 ПВКФ "Мальва" на адресу Міністерства надано письмові пояснення на виконання вимог припису (а.с. 131-133).

Не погодившись з приписом від 22.07.2020, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог, суд виходить з наступного.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-ІІІ (далі – Закон ).

Статтею 32 Закону №1805-ІІІ передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено історичний список населених місць України, до якого внесено місто Полтава.

Згідно з частиною четвертою статті 32 Закону №1805-ІІІ на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Так, положеннями частини другої статті 5 Закону №1805-ІІІ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, віднесено:

14) погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини;

17) надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;

18) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.

Як встановлено судом, керуючись пунктом 14 частини другої статті 5 Закону №1805-ІІІ Міністерство культури України в грудні 2017 року погодило ПВКФ "Мальва" історико-містобудівне обґрунтування реконструкції нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, у м. Полтава для врахування при розробці відповідної проектної документації, зокрема в частині обмеження максимальної загальної висоти реконструйованих об`єктів на рівні +9 м від денної поверхні землі та збереження їх основних об`ємно-просторових характеристик, а також проектну документацію об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава". При цьому, поверховість будівлі складає 1 поверх.

20.01.2018 за №22-006/18з Міністерством згідно із Законом України "Про охорону культурної спадщини", постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №316 на ім`я директора ПВКФ "Мальва" видано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті: "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" на території: вул. Соборності, 40 у м. Полтава, історичний ареал міста. Обсяг робіт: згідно проектної документації; термін проведення земляних робіт: до 31.12.2018. Земляні роботи проводяться відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, в тому числі Міністерством культури України від 27.12.2017 за №985/10/61-17.

Як свідчить зміст оскаржуваного припису від 22.07.2020, ПВКФ "Мальва" зобов`язано негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава", які виконуються в межах Центрального історичного ареалу міста Полтава та центральної комплексної охоронної зони пам`яток й в безпосередній близькості до пам`ятки архітектури національного значення – "Кадетський корпус" (охоронний №577/5) з відхиленням від погодженої у встановленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини проектної документації.

У запереченні на відповідь на відзив, а також представник відповідача в судовому засіданні спочатку стверджував, що на виконання вимог припису позивачу необхідно розробити історико-містобудівне обґрунтування, погодити проектну документацію та отримати дозвіл на проведення земляних робіт.

В подальшому в ході розгляду справи представник відповідача не наполягав на необхідності розроблення позивачем історико-містобудівного обґрунтування та погодження його в Міністерстві на виконання вимог припису, в зв`язку з тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 скасовано таку необхідність, чим фактично погодився з доводами позивача.

Щодо необхідності отримання позивачем дозволу на проведення земляних робіт, суд дійшов такого висновку.

Так, в акті обстеження містобудівної ситуації від 03.07.2020 зафіксовано на земельній ділянці по вул. Соборності, 40 у м. Полтава облаштування будівельного майданчика: на огородженій парканом території розташовується об`єкт незавершеного будівництва висотою в 1 та 2 наземних поверхи (продовжує будуватися), наявні ознаки виконання будівельних робіт з відхиленням від погодженої у встановленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини проектної документації. За висновком акту здійснення робіт із будівництва на території історичного ареалу міста Полтави за відсутності погодженої в установленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу (або з відхиленням від них) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Як свідчить зміст частини четвертої статті 32 Закону №1805-ІІІ на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

На законодавчому рівні поняття земляні роботи не визначено. Зазвичай до земляних робіт відносять комплекс робіт, пов`язаних з розробкою, переміщенням, укладанням та ущільненням ґрунту.

ДБН Д.2.2-1-99 "Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи. Земляні роботи" містить норми на розробку, переміщення ґрунту та супутні роботи в промисловому, житлово-цивільному, транспортному та гідротехнічному будівництві.

Відповідач в ході розгляду справи наполягав, що в поняття будівельні роботи, на його думку, входить й поняття земляні роботи, однак норми чинного законодавства на підтвердження своєї позиції не навів.

При цьому, посилався на положення пункту 17 частини другої статті 5 Закону №1805-ІІІ, відповідно до якого до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Набуття суб`єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об`єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється (стаття 6-1 Закону №1805-ІІІ).

Відповідач вказав, що порядок видачі дозволів на проведення земляних робіт унормовано постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України" від 13.03.2002 №316 (далі – Порядок №316).

Суд зауважує, що Порядок №316 затверджений постановою Кабінету Міністрів України відповідно до статті 35 Закону №1805-ІІІ, що має назву "Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт".

Цей Порядок установлює процедуру видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України (далі - об`єкти культурної спадщини).

Пунктом 4 Порядку №316 встановлено, що археологічні розвідки, розкопки, інші земляні роботи на об`єктах культурної спадщини проводяться лише за наявності дозволів, які видаються Мінкультури. Форми дозволів затверджуються Мінкультури.

Дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок видає Мінкультури на ім`я фізичної особи - наукового працівника за наявності у нього кваліфікаційного документа (відкритого листа), виданого Інститутом археології Національної академії наук, копія якого залишається у Мінкультури (пункт 5 Порядку №316).

Пунктом 6 Порядку №316 встановлено, що дозвіл на проведення інших земляних робіт видається Мінкультури за офіційною заявою органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу охорони культурної спадщини обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, дирекції державних заповідників та музеїв-заповідників, інших заінтересованих осіб.

Відповідно до норм Порядку №316 Міністерством й було видано на ім`я директора ПВКФ "Мальва" дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті: "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава" на території: вул. Соборності, 40 у м. Полтава, історичний ареал міста. Обсяг робіт: згідно проектної документації; термін проведення земляних робіт: до 31.12.2018.

Судом встановлено, що актом обстеження не зафіксовано проведення позивачем саме земляних робіт, дозвіл на проведення яких видано ще у 2018 році з терміном їх проведення до 31.12.2018.

Позивач наполягав на тому, що проведення земляних робіт на спірному об`єкті на момент проведення візуального обстеження відповідачем вже було закінчено відповідно до раніше отриманого дозволу. Відповідач зворотного не довів.

Відтак, суд доходить висновку про відсутність обов`язку у позивача отримувати новий дозвіл на виконання земляних робіт.

Крім того, суд зауважує, що актом обстеження встановлено проведення будівельних, а не земляних робіт на об`єкті: "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава".

Щодо необхідності погодження позивачем коригування до проектної документації, то суд виходить з наступного.

Відповідач в акті обстеження зафіксував порушення позивачем вимог частини четвертої статті 32 Закону №1805-ІІІ, якою забороняється проведення, зокрема, будівельних, земляних робіт у межах історичних ареалів населених місць без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини. За твердженням представника відповідача, орган охорони культурної спадщини видає лише дозволи на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №316. Інших дозволів орган охорони культурної спадщини не видає.

Як встановлено судом та вже вказано вище, дозвіл на проведення земляних робіт позивачем отримано у встановленому порядку в 2018 році з терміном його дії до 31.12.2018.

Аналіз нормативного припису частини четвертої статті 32 Закону №1805-ІІІ не дає підстав для висновку про зобов`язання його положеннями отримувати позивачем погодження саме коригування до проектної документації.

Відповідач стверджував, що такий обов`язок виник у позивача на підставі пунктів 14, 17, 18 частини другої статті 5 Закону №1805-ІІІ.

Разом з тим, суд вказує, що положення пунктів 14, 17, 18 частини другої статті 5 Закону №1805-ІІІ визначають повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та не містять норм щодо встановлення обов`язків фізичних та юридичних осіб, діяльність яких може позначитись на об`єктах культурної спадщини.

Конституцією України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Стаття 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Дотримання принципу верховенства права можливе лише за умови застосування судами під час розгляду та вирішення справ законодавчого акта, який відповідає критерію "якості закону".

Поняття "якість закону", зокрема, охоплює таких два складових елементи: передбачуваність актів права та сталість і послідовність приписів права.

У рішеннях ЄСПЛ та Верховного Суду сформувалась стала практика щодо визначення відповідних критеріїв.

Так, ЄСПЛ у справі "Щокін проти України" (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50?56) зазначив, зокрема, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції; відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення…, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.

Так само уніфіковано ЄСПЛ інтерпретував «якість законодавства» і в іншому своєму рішенні, а саме, у справі "Сєрков проти України" (заява № 39766/05, п. 51; державні органи неправомірно зобов`язали заявника сплатити податок) "… якість законодавства … – доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні"; відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, стала причиною порушення вимог положень Конвенції щодо "якості закону".

Крім того, у справі "Новік проти України" (заява № 48068/06, п. 19) ЄСПЛ зробив висновок, що надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.

На думку суду, положення Закону №1805-ІІІ, зокрема, норми частини четвертої статті 32, пункти 14, 17, 18 частини другої статті 5, не відповідають критерію якості закону, оскільки допускають множинне їх тлумачення. Вказані положення не є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні, не дають можливості зацікавленій особі (у цій справі саме позивачу) передбачити наслідки його дії щодо себе, оскільки не містить чіткої норми, яка зобов`язує позивача погодити в Міністерстві коригування до проектної документації.

Підстави, з яких суд дійшов такого висновку, висловлені вище в мотивувальній частині цього рішення.

Суд вважає за доцільне вказати на те, що згідно з вихідними даними для розробки історико-містобудівного обґрунтування, які надані листом Управління з питань містобудування та архітектури від 11.10.2017, рекомендована висота реконструйованих та нових будівель в межах зони охорони археологічного культурного шару та у кварталах, прилеглих до ансамблю Круглої площі, на території (1.1) центральної комплексної охоронної зони пам`яток, групової охоронної зони та в охоронних зонах окремих пам`яток архітектури обмежується 15 м від денної поверхні до гребеню даху (а.с. 7-9).

Як слідує з експертного звіту щодо розгляду проектної документації від 28.02.2020, зазначена документація (а саме, коригування) розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкту будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, пожежної безпеки, енергозбереження проекту будівництва і може бути затверджена в установленому порядку з такими технічними показниками, зокрема, 4 поверхи. Відповідно до додатку до звіту, будівля, що проектується - цегляна, чотирьохповерхова з підземним паркінгом, складної форми в плані, загальними розмірами в осях 55,76х35,00 м, з висотою приміщень надземних поверхів 3,0 м та висотою приміщення підземного паркінгу - 3,3 м (а.с. 32-34).

Отже, висота будівлі, що передбачена проектом "Реконструкція нежитлових приміщень (майстерні) з добудовою під нежитлові приміщення громадського призначення з підземним паркінгом по вул. Соборності, 40, Шевченківський адміністративний район міста Полтава. Коригування" не перевищує рекомендованих 15 м від денної поверхні, що визначені у містобудівних умовах та обмеженнях.

В обґрунтування позовних вимог, позивач також посилався на Закони України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про архітектурну діяльність".

Відповідач відхиляв такі посилання як необґрунтовані з вказівкою на те, що спірні правовідносини унормовані спеціальним законодавством, а саме, Законом України "Про охорону культурної спадщини".

Так, Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI визначає, що проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва. Проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами (пункт 11 частина перша стаття 1, частина 6 статті 31).

Аналогічну за змістом норму містить і Закон України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 №687-XIV, який частиною третьою статті 7 визначає, що проектна документація на будівництво об`єктів, розроблена відповідно до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не підлягає погодженню з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами охорони культурної спадщини, державної санітарно-епідеміологічної служби і природоохоронними органами.

Пунктом 2 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Суд відмічає, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" прийнято в 2000 році.

Отже, наведене судом чинне законодавство не відповідає критерію якості закону.

Крім того, суд звертає увагу на те, що вимога в оскаржуваному приписі про необхідність негайного припинення проведення будь яких будівельних робіт на об`єкті, які виконуються з відхиленням від погодженої у встановленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини проектної документації та вжиття заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини е неконкретною, адже не вказує, в чому полягали відхилення, та яку норму порушено позивачем, що на думку відповідача, є підставою для винесення припису, не зазначено, які конкретно заходи необхідно вжити позивачу.

Така нечіткість припису дозволяє відповідачу вимагати від позивача вчинення дій, про які мова в приписі взагалі не йде та в судовому процесі змінювати свою позицію щодо переліку тих дій, які зобов`язаний вчинити позивач.

В ході розгляду справи судом також досліджено питання щодо повноважень посадової особи, яка підписала оскаржуваний припис.

Так, припис від 22.07.2020 прийнято за підписом заступника Міністра з питань європейської інтеграції Світланою Фоменко.

До матеріалів справи відповідачем надано копію наказу Міністерства культури та інформаційної політики від 23.06.2020 №348/1-к "Про внесення змін до наказу МКІП від 22.06.2020 №347/1-к", яким затверджено Перелік деяких документів, на підписання яких від імені МКІП уповноважена заступник Міністра з питань європейської інтеграції Фоменко С.В. (а.с. 201-202), пунктом першим якого зазначено, зокрема, приписи щодо припинення робіт в історичних ареалах населених місць.

Останнім абзацом цього наказу визначено, що підпис заступника Міністра з питань європейської інтеграції Фоменко С.В. на зазначених документах завіряється гербовою печаткою Міністерства культури та інформаційної політики України.

Однак підпис заступника Міністра з питань європейської інтеграції Фоменко С.В. на оскаржуваному приписі не завірений гербовою печаткою Міністерства.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог ПВКФ "Мальва" в повному обсязі.

Інші доводи сторін не спростовують висновків суду та не впливають на вирішення спору по суті.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи висновок суду про задоволення позову, стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача підлягають витрати зі сплати судового збору в сумі 2102,00 грн.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Позов Приватної виробничо-комерційної фірми "МАЛЬВА" (вул. Ковпака, 29А, м. Полтава, Полтавська область, 36000, ідентифікаційний код 13948611) до Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. І. Франка, 19, м. Київ, 01001, ідентифікаційний код 43220275) про визнання протиправним та скасування припису задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 22 липня 2020 року №292/6.11.6.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. І. Франка, 19, м. Київ, 01001, ідентифікаційний код 43220275) на користь Приватної виробничо-комерційної фірми "МАЛЬВА" (вул. Ковпака, 29А, м. Полтава, Полтавська область, 36000, ідентифікаційний код 13948611) витрати по сплаті судового збору в розмірі 2102,00 грн (дві тисячі сто дві гривні нуль копійок).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 29 березня 2021 року.

Суддя О.В. Гіглава