Рішення № 95913367, 30.03.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 березня 2021 року м. Київ № 826/6115/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Мазур А.С., суддів: Вєкуа Н.Г., Літвінової А.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу:

за позовомОСОБА_1 до третя особа: Кабінету Міністрів України Міністерство соціальної політики Українипровизнання протиправними дій, скасування постанови № 223 від 05.04.2017 в частині, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 із позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: Міністерство соціальної політики України, в якому просив суд, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог:

визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо підготовки, розроблення, аналізу, оприлюднення проекту, встановлення строку для подання пропозицій та зауважень, погодження із уповноваженим органом, погоджень і консультацій, проведення правової експертизи Мін`юстом, розгляду на засіданні урядового комітету, узгодження, прийняття, підписання, реєстрації, оприлюднення постанови Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017;

визначення розміру разової грошової допомоги до 5 травня у 2017 році, в постанові Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань»;

забезпечити виплату у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», скасувати Постанову Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017 року в частині щодо визначення розміру разової грошової допомоги до 5 травня за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», зобов`язати Кабінет Міністрів України, ідентифікаційний код юридичної особи - 00019442, у місячний строк, який обчислюється з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили, в установленому порядку забезпечити виплату разової грошової допомоги до 5 травня, за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у розмірах, встановлених Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», у редакції з урахуванням рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22.05.2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України);

скасувати постанову Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017 в частині щодо визначення розміру разової грошової допомоги до 5 травня за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».

зобов`язати Кабінет Міністрів України у місячний строк, який обчислюється з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили, в установленому порядку забезпечити виплату разової грошової допомоги до 5 травня за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у розмірах, встановлених Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», у редакції з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22.05.2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2017 відкрито провадження у справі та призначено попереднє судове засідання.

21.11.2018 судом закінчено підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті в складі колегії суддів.

Також через відділ документального обігу, контролю та забезпечення звернень громадян (канцелярія) від позивача надійшло клопотання про призначення науково -правової експертизи, яке обґрунтовано відсутністю правової експертизи при прийнятті оскаржуваної постанови.

Колегія суддів, оцінивши заявлене клопотання та виходячи з обставин справи, прийшла до висновку, що підстав для призначення експертизи у даній справі з питань, які просить поставити на вирішення експертизи позивач, не має. Крім того, для вирішення та з`ясування обставин, що мають значення при розгляді даної справи не є необхідним отримання спеціальних знань в іншій сфері, ніж право, а відтак, клопотання є необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.

16.03.2020 колегія суддів відповідно до частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного України перейшла до розгляду справи в порядку письмового провадження у справі.

Так, позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є учасником бойових дій та має право на отримання разової грошової допомоги, встановленої Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а відтак є особою, щодо якої застосовується даний нормативно-правовий акт. Так, на думку позивача, Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантій їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», які вже встановлені вказаними Законами в редакції відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України №10-рп/2008 від 22.05.2008. Таким чином, закріплюючи у оскаржуваному рішення розміри разової грошової допомоги до 5 травня Кабінет Міністрів України втрутився у сферу виключної компетенції законодавця всупереч положенням ч. 2 ст. 6 , ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 19, п. 3, ч. 1 ст. 85, п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України та звузив зміст та обсяг існуючих прав, оскільки закріпив розмір разової грошової допомоги нижче п`яти мінімальних пенсій за віком. Окрім того, всупереч вимог указу Президента України від 03.10.1992 №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів Міністерств та інших органів виконавчої влади», відповідно до якого нормативно-правовий акт підлягає державній реєстрацій та проведенні правової експертизи Міністерством юстиції України не було проведено правову експертизу. Також, позивач посилався на те, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, однак, всупереч вимогам Закону №1160-IV Кабінетом Міністрів України не було дотримано вимоги щодо прийняття, оприлюднення та реєстрації регуляторного акта.

Відповідач проти позовних вимог заперечив, посилаючись на те, що Уряд при винесенні оскаржуваної постанови діяв на виконання своїх повноважень, що також підтверджується висновками, викладеними у рішенні Конституційного Суду України від 26.12.2011 №20-рп, а відтак, визначення порядку та розмірів соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, що пов`язується із функціями, визначеними в п. 2,3 ст. 116 Конституції України відноситься до повноважень Кабінету Міністрів України.

Третя особа проти позовних вимог заперечила, посилаючись на те, що оскаржуваний акт є актом одноразової дії, який вичерпав свою дію фактом виплати грошових коштів у порядок та спосіб визначений Законом.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників відповідача, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" від 05.04.2017 № 223 встановлено, що у 2017 році виплату разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" (далі - грошова допомога), здійснює Міністерство соціальної політики шляхом перерахування коштів на зазначені цілі структурним підрозділам з питань соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій, які розподіляють їх між структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві державних адміністрацій, виконавчих органів міських, районних у місті (у разі їх утворення) рад (далі - районні органи соціального захисту населення).

Районні органи соціального захисту населення перераховують кошти через відділення зв`язку або установи банків на особові рахунки громадян за місцем отримання пенсії (особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання) у таких розмірах:

інвалідам війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 14 років) в`язням концентраційних таборів, гетто та інших місць примусового тримання, визнаним особами з інвалідністю внаслідок загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин:

- I групи - 3500 гривень;

- II групи - 3100 гривень;

- III групи - 2700 гривень;

учасникам бойових дій та колишнім неповнолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 18 років) в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, а також дітям, які народилися у зазначених місцях примусового тримання їх батьків, - 1200 гривень;

особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, - 3500 гривень;

членам сімей загиблих і дружинам (чоловікам) померлих інвалідів війни, дружинам (чоловікам) померлих учасників бойових дій, учасників війни та жертв нацистських переслідувань, визнаних за життя особами з інвалідністю внаслідок загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин, які не одружилися вдруге, - 600 гривень;

учасникам війни та колишнім в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, особам, які були насильно вивезені на примусові роботи, дітям партизанів, підпільників, інших учасників боротьби з націонал-соціалістським режимом у тилу ворога - 500 гривень.

Як вбачається з наявної у справі копії посвідчення серії НОМЕР_1 від 23.11.2015, позивач є ветераном війни - учасником бойових дій.

Відповідно до положень ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами ч. 3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що позивач є суб`єктом правовідносин на якого поширюється положення оскаржуваного акту.

Вважаючи свої права на соціальний захист порушеними, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Дослідивши спірні правовідносини та надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України регулюються статтею 116 Конституції України, згідно якою Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Частиною другою статті 46 Конституції України передбачено, що право на соціальний захист гарантується, у тому числі, загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 22.05.2008 року №10-рп/2008, встановлено виплату учасникам бойових дій щорічної до 5 травня разової грошової допомоги в розмірі 5 мінімальних пенсій за віком.

Статтею 28 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», розмір мінімальної пенсії за віком встановлено у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність у відповідності до закону.

Крім того, відповідно положень статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) щорічно учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі, який визначає Кабінет Міністрів України в межах бюджетних призначень встановленим законом про Державний бюджет.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначені у Бюджетному кодексі України.

Разом з тим, 01.01.2015 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 року, яким розділ VI Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, згідно з яким норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Прикінцеві та перехідні положення були доповнені зазначеним пунктом згідно із Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", який набув чинності з 01.01.2015.

Таким чином, із набуттям чинності Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014, Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо визначення розміру щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, встановленої ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

На виконання положень вищевказаного Закону Кабінетом Міністрів України прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 05.04.2017 №223 «Деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» встановлено, що у 2017 році виплату разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" (далі - грошова допомога), здійснює Міністерство соціальної політики шляхом перерахування коштів на зазначені цілі структурним підрозділам з питань соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій, які розподіляють їх між структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві державних адміністрацій, виконавчих органів міських, районних у місті (у разі їх утворення) рад (далі - районні органи соціального захисту населення), у таких розмірах, зокрема, учасникам бойових дій - 1200 гривень.

Зазначені положення Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 №79-VІІІ неконституційними не визнавались, положення постанови Кабінету Міністрів України від 05.04. 2017 №223 є також чинними, що спростовує доводи позивача, що постанова втратила чинність 01.01.2016.

Конституційний Суд України рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Так, у Рішенні №3-рп від 25.01.2012 Конституційний суд України зазначив, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Таким чином, в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України треба розуміти так, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Отже, Конституційний Суд України визнав конституційним регулювання Кабінетом Міністрів України розміру соціальних виплат та допомог, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Таким чином, нормативно-правові акти, які видані Кабінетом Міністрів України в межах своїх повноважень, підлягають обов`язковому застосуванню судами під час вирішення справ про соціальний захист громадян.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що право встановлювати порядок та розмір спірної допомоги Кабінету Міністрів України надано не Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», а Бюджетним кодексом України в редакції Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», а тому посилання скаржника на рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року у справі №10-рп/2008 в цій частині є безпідставними.

Слід також зауважити на тому, що Конституційний Суд України в рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Право встановлювати законодавчі обмеження щодо соціальних виплат узгоджується з правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною в справі "Валентина Ніканорівна Великода проти України", яка полягає в тому, що зменшення розміру пенсійного забезпечення не є порушенням права власності в розумінні Протоколу № 1, оскільки таке зменшення відбувається шляхом внесення законодавчих змін до акту, яким встановлено таке право власності. Крім того, суд стверджує, що перша і найважливіша вимога ст. 1 Протоколу № 1 є те, що будь-яке втручання з боку державних органів в мирне володіння майном, повинно бути законним і що воно повинне переслідувати законну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, необхідно знайти справедливий баланс до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту основних прав особистості. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар. При цьому Суд зазначає, що зменшення розміру пенсії очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава.

Також, суд зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

Крім того, у зазначеному рішенні Європейський суд став на бік держави України та, між іншим наголосив на складній економічній ситуації в країні, а також на необхідності пошуку саме державою Україна додаткових інструментів її подолання шляхом раціонального використання бюджетних коштів та необхідності збереження «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами щодо захисту прав і свобод окремої особи.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 09.10.1979 у справі "Ейрі проти Ірландії" констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі "Кйартан Асмундсон проти Ісландії" від 12.10.2004.

Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

Конституційний Суд України вирішував питання про те, чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України та чи є обов`язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

У рішенні Конституційного Суду України від 26.12.2011 № 20- рп/2011 зазначено, що одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. Передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою ст. 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Крім того, Конституційний Суд України також зауважив, що невід`ємною складовою правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення є визначення правового механізму та державних органів, на які покладається обов`язок виконання соціальної політики держави у цій сфері. Конституційний Суд України виходив з того, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.

У рішенні Конституційного Суду України від 25.01.2012 № 3-рп/2012 зазначено, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України. Однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.

Також, суд звертає увагу, що розміри соціальних виплат залежать від соціально- економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.

Нормами Конституції України, а саме ч. 2 ст. 96, ч. 1 ст. 97, ч. 1 ст. 113, п.п. 2, 3, 6 ст. 116 Конституції України, закріплено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання. Ефективне здійснення Кабінетом Міністрів України цих повноважень є основою для вжиття ним заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, проведення політики у сфері соціального захисту, фінансової та податкової політики.

Отже, суд приходить до висновку про те, що Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України. З чого слідує, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Крім того, суд звертає увагу, що враховуючи те, що Закон України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" прийнятий пізніше Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (та пізніше визнання рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 року № 10-рп/2008 неконституційною нову редакцію Закону № 3551-ХІІ), то у даному випадку, при визначенні розміру щорічної разової допомоги до 5 травня, слід враховувати саме норми Закону України від 28.12.2014 р. № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", тобто, застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо визначення розміру разової грошової допомоги до травня, у році, в постанові Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.2017 № 223 "Деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань", в частині виплати у 2017 році учасникам бойових дій разової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 1200 грн., забезпечення виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», скасувати Постанову Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017 року в частині щодо визначення розміру разової грошової допомоги до 5 травня, за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», зобов`язати Кабінет Міністрів України, ідентифікаційний код юридичної особи - 00019442, у місячний строк, який обчислюється з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили, в установленому порядку забезпечити виплату разової грошової допомоги до 5 травня, за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у розмірах, встановлених Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», у редакції з урахуванням рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22.05.2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України),скасування постанови Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017 в частині щодо визначення розміру разової грошової допомоги до 5 травня за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» та як наслідок зобов`язання Кабінету Міністрів України у місячний строк, який обчислюється з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили, в установленому порядку забезпечити виплату разової грошової допомоги до 5 травня, за 2017 рік, ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у розмірах, встановлених Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», у редакції з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22.05.2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Щодо тверджень позивача в частині того, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, який протиправно не було погоджено Державною регуляторною службою, не включено до плану підготовки проектів регуляторних актів, крім того, не зареєстровано Міністерством юстиції України та не включено до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, то слід зазначити наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 затверджено «Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади».

Згідно з п. 5 вказаного Положення на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Як вбачається із матеріалів справи, пояснювальною запискою до проекту постанови Кабінету Міністрів України про «Деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» встановлено, що Управлінням соціального, трудового та гуманітарного законодавства Департаменту публічного права проведено правову експертизу та визначено, що метою даної постанови є виплата разової грошової допомоги до 5 травня учасникам бойових дій. Окрім того, реалізація даної постанови буде здійснюватися в межах видатків за бюджетною програмою 2501150 «Щорічна разова грошова допомога ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань та соціальна допомога особам, які мають особливі трудові заслуги перед Батьківщиною» на суму 1 302 797, 2 тис грн. для здійснення виплати 1 255 850 ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань.

Отже, з вищевказаного вбачається, що оскаржувана постанова є актом, дія якого вичерпується одноразовим застосуванням - фактом одноразової виплати, про що свідчить також висновок першого заступника Міністра соціальної політики України Крентовської Ольги від 28.03.2017.

Щодо належності оскаржуваного наказу, до регуляторних актів, суд зазначає наступне.

За змістом п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Отже з аналізу вищевказаних норм, слід зробити висновок, що для визнання нормативно-правового акта або іншого офіційного письмового документа регуляторним актом, необхідна сукупна наявність таких ознак:

- спрямування документу на регулювання господарських відносин та/або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- встановлення, зміна чи скасування норми права;

- застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

При цьому, зважаючи на визначення регуляторного акта, встановленого Законом № 1160-IV, під невизначеним колом осіб слід розуміти невизначене коло суб`єктів господарювання.

З наявної у справі пояснювальної записки до проекту постанови про «Деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» вбачається, що проект акту не є регуляторним актом, окрім того, дія вказаного акту вичерпується фактом його реалізації щодо визначеного кола суб`єктів, а саме: осіб, які мають статус ветеранів війни.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що посилання позивача на те, що вказаний акт є регуляторним актом не знайшли свого підтвердження, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України в частині не проведення правової експертизи Мін`юстом, розгляду на засіданні урядового комітету, узгодження, прийняття, підписання, реєстрації, оприлюднення Постанови Кабінету Міністрів України № 223 від 05.04.2017 не підлягають задоволенню.

Крім того, у своїх позовних вимогах позивач просив суд визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо підготовки, розроблення, оприлюднення проекту постанови.

Так, оцінивши позовні вимоги в цій частині, суд звертає увагу, що проект оскаржуваної постанови розроблений не Кабінетом Міністрів України, а Міністерством соціальної політики України, згідно положень Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, який у подальшому було схвалено на засіданні Урядового комітету соціальної політики та гуманітарного розвитку від 04.04.2017, погодженого без зауважень Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку України та Міністерством юстиції України із зауваженнями, які в подальшому були враховані, про що свідчить протокол узгодження позицій від 28.03.2017, а тому позовні вимоги до Кабінету Міністрів України в цій частині є необґрунтованими.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до вимог ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуючий суддя А.С. Мазур

Суддя Н.Г. Вєкуа

Суддя А.В. Літвінова