Рішення № 95677829, 22.03.2021, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/14457/20

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2021 року Одеський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Левчук О.А.,

за участю секретаря Шевченко А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за позовом Клінічного санаторію “Аркадія” (Військова частина 1489) Державної прикордонної служби України до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги в частині, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся з даним позовом до суду та просить суд визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби щодо висунення вимог, які вказані в пункті 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 “Вимога щодо усунення виявлених порушень”; визнати протиправною та скасувати вимогу Південного офісу Держаудитслужби № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 “Вимога щодо усунення виявлених порушень”, вказану в пункті 1.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до акту ревізії № 03-11/28 від 21.08.2020 зазначено, що постановою КМУ від 30.08.2002 року № 1298 виплата надбавки за вислугу років не передбачена. В той же час, працівникам Клінічного санаторію “Аркадія” протягом періоду з 01.01.2018 по 31.05.2020 виплачувалась надбавка за вислуг років у порядку та розмірах передбачених Положенням про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам Державної прикордонної служби України, затвердженим наказом від 20.05.2005 № 382 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07.06.2005 року за № 628/10908. Крім того, ч. 1 ст. 13 ЗУ «Про оплату праці» в редакції Закону № 107-VI від 28.12.2007 визнана неконституційною згідно рішення КМУ від 22.05.2008 № 10-рп/2008. Таким чином, оскільки наказ № 382 відповідає вимогам чинного законодавства та є чинним нормативно-правовим актом, що регулює порядок і умови виплати працівникам Державної прикордонної служби України щомісячної надбавки за вислугу років, а виплата такої надбавки працівникам Державної прикордонної служби України не є фінансовим порушенням, оскільки здійснена відповідно до вимог чинного законодавства.

Представником відповідача до суду надано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача вказує, що в порушення вимог ст. 8 ЗУ «Про оплату праці» та постанови № 1298 працівникам Клінічного санаторію “Аркадія” протягом періоду, який підлягав ревізії, необґрунтовано виплачена надбавка за вислугу років. При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Південний офіс Держаудитслужби при здійснення своїх повноважень при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Клінічного санаторію “Аркадія” діяв згідно чинного законодавства та правомірно висунув об`єкту контролю вимогу про усунення порушень законодавства.

Представником позивача до суду надано відповідь на відзив, в якій представник позивача зазначає доводи викладені в позовній заяві.

Ухвалою суду від 21 грудня 2020 року відкрито спрощене позовне провадження та призначено судове засідання.

Ухвалою суду від 18 січня 2021 року зупинено провадження по справі.

Ухвалою суду від 11 лютого 2021 року, занесеною до протоколу судового засідання, поновлено провадження по справі.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив суд їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував, просив суд відмовити в їх задоволенні.

Вивчивши матеріали справи, дослідивши та проаналізувавши надані докази, суд встановив наступне.

В період з 15.06.2020 року по 14.08.2020 року посадовими особами Південного офісу Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Клінічного санаторію “Аркадія” (Військова частина 1489) за період з 01.01.2018 року по 31.05.2020 року, за результатами якої складено акт № 03-11/28 від 21.08.2020 року (а.с. 23-71 т. 1).

28 серпня 2020 року Південним офісом Держаудитслужби винесено вимогу про усунення виявлених порушень № 15-03-23-14/4353-2020, пунктом 1 якої визначено забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 404900,88 грн. Врахувати право осіб, які безпідставно отримали виплати добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв (а.с. 11-13 т. 1).

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Згідно ч. 1, 2 ст. 2 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно п. 7, 10, 13 ч. 1 ст. 10 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно пп. 4 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів; законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів).

Відповідно до пп. пп. 9 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно пп. 16, 23 п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550.

Відповідно до п. 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Згідно п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

З аналізу вищевикладеного слідує, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах від 07.10.2014 року по справі № 21-368а14, від 14.10.2014 року по справі № 21-453а14, від 18.11.2014 року по справі № 21-461а14, від 20.01.2015 року по справі № 21-601а14, від 27.01.2015 року по справі № 21-436а14, від 10.02.2015 року по справі № 21-632а14, від 15.04.2014 року по справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 року по справі № 21-89а14, від 29.05.2017 року по справі № 826/6304/16, від 23.02.2016року по справі № 818/1857/14.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 року по справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 року по справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 року по справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 року по справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 року по справі № 803/634/17, від 14.02.2020 року по справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 року по справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 року по справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 року по справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 року по справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 року по справі № 817/650/18, від 02.04.2020 року по справі № 820/3534/16, від 30.11.2020 року по справі № 804/4463/17.

Згідно ч. 5, 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, вимога є обов`язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства, але за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, хоча у вимозі може бути заявлено про наявність виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем заявлено вимоги про визнання протиправними дій Південного офісу Держаудитслужби щодо висунення вимог, які вказані в пункті 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року та скасування п. 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року.

При цьому, пунктом 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року визначено забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 404900,88 грн. Врахувати право осіб, які безпідставно отримали виплати добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв (а.с. 11-13 т. 1).

В пункті 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року зазначено про заподіяння Клінічним санаторієм “Аркадія” (Військова частина 1489) Державної прикордонної служби України збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення відповідно до вимог діючого законодавства. Тобто, зі змісту оскаржуваного пункту вимоги вбачається, що його метою є спонукання позивача до добровільного відшкодування у визначений строк виявлених збитків.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Таким чином, звернення з даним позовом про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі.

Аналогічна позиція викладена Верховним Судом в постанові від 17 вересня 2020 року по справі № 420/1304/19 (№ К/9901/36602/19).

За таких підстав, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Клінічного санаторію “Аркадія” (Військова частина 1489) Державної прикордонної служби України про визнання протиправними дій Південного офісу Держаудитслужби щодо висунення вимог, які вказані в пункті 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року та скасування п. 1 вимоги № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 року є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо.

Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

На підставі вищевикладеного, розглянувши справу в межах позовних вимог на підставі наданих сторонами доказів, з урахуванням встановлених обставин, суд дійшов до висновку, що адміністративний позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 12, 77, 90, 139, 242-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

Відмовити в задоволенні адміністративного позову Клінічного санаторію “Аркадія” (Військова частина 1489) Державної прикордонної служби України (код ЄДРПОУ 14321624, адреса місцезнаходження: 65009, м. Одеса, Гагарінське плато, 1) до Південного офісу Держаудитслужби (код ЄДРПОУ 40477150, адреса місцезнаходження: 65012, м. Одеса, вул. Канатна, 83) про визнання протиправними дій Південного офісу Держаудитслужби щодо висунення вимог, які вказані в пункті 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 “Вимога щодо усунення виявлених порушень”; визнання протиправною та скасування вимоги Південного офісу Держаудитслужби № 15-03-23-14/4353-2020 від 28.08.2020 “Вимога щодо усунення виявлених порушень”, вказаної в пункті 1, в повному обсязі.

Рішення може бути оскаржено в порядку та в строки встановлені ст. 295, 297 КАС України, з урахуванням особливостей, встановлених п. 15.5 Розділу VII Перехідних Положень КАС України.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому статтею 255 КАС України.

Повний текст рішення складено та підписано 22 березня 2021 року.

Суддя О.А. Левчук

.