Рішення № 95234746, 01.03.2021, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2021 року м. Житомир справа № 240/17377/20

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

судді Токаревої М.С.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Дубенської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом у якому просить:

- визнати протиправними дії Дубенської міської ради щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;

- зобов`язати Дубенську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої в АДРЕСА_1 .

В обгрунтування позову вказано, що 02 липня 2020 року позивач звернувся із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,10 гектара, розташованої у АДРЕСА_1 (згідно переліку наданого листом-відповіддю відповідача).

Листом відповідача від 22.09.2020 294/20-Д-1045/АП відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки за результатами голосування депутатів міської ради рішення не було прийнято. Позивач вказує, що такі дії відповідача, вважаю протиправними та такими, що не ґрунтуються на Законі.

Справу призначено до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідачем до суду було подано відзив на позовну заяву за змістом якого просив відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування відзиву вказано, що у випадку не надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні Земельний кодекс України не передбачає можливості оскарження таких дій. Позивач у справі вправі був замовити в землевпорядній організації виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 та у АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Крім того, вказано, що дії міської ради щодо прийняття відповідного рішення у формі встановленої Земельним кодексом України, є дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень та втручання суду до управлінських функцій цього суб`єкта виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Позивачем в подальшому було подано клопотання про встановлення судового контролю шляхом зобов`язання Дубенської міської ради подати звіт про виконання судового рішення у даній справі.

Відповідачем було подано до суду заперечення щодо задоволення клопотання про встановлення судового контролю. В обґрунтування своєї позиції відповідач стверджує, що судовий контроль може бути встановлений лише після ухвалення рішення у справі по суті. Однак, з огляду на те, що рішення у даній справі судом ще не ухвалено, клопотання позивача є передчасним.

Дослідивши письмові докази наявні у матеріалах справи суд дійшов наступного висновку.

З матеріалів справи вбачається, що 02 липня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Дубенської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,10 гектара, розташованої у АДРЕСА_1 .

Листом Дубенської міської ради від 22.09.2020 294/20-Д-1045/АП ОСОБА_1 повідомлено, що його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розглянуто спеціалістами управління архітектури, будівництва та земельних питань та підготовлено відповідний проект рішення з зазначеного питання.

Даний проект рішення розглянуто депутатами міської ради на черговому засіданні сесії міської ради 11 вересня 2020 року.

За результатами голосування депутатів міської ради рішення не було прийнято, задовольнити його прохання не має можливості.

Вважаючи, що такі дії відповідача є протиправними та такими, що не ґрунтуються на Законі позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Відповідно до положень ч.2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Частиною 1 ст. 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Цією ж статтею передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначається статтею 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно з ч.6 ст.118 Кодексу громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

При цьому суб`єктам владних повноважень, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, заборонено вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною 12 ст. 186 Земельного кодексу України передбачено, що технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок погоджується, зокрема, у разі якщо поділ, об`єднання земельних ділянок здійснюється її користувачем - власником земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - органом виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що положеннями Земельного кодексу України не визначено правової форми, в якій заявнику надається дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою, в тому числі на поділ земельної ділянки.

Водночас відповідно до п. 34 ч.1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

У свою чергу ч.1,2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Таким чином, питання регулювання земельних відносин, в тому числі питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою чи технічної документації вирішується органом місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях ради шляхом прийняття розпорядчого індивідуального правового акта - рішення. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 17.10.2019 в адміністративній справі № 811/1845/18, від 21.10.2019 в адміністративній справі № 806/775/17 та від 23.05.2018 в адміністративній справі № 200/2746/13-а, від 18.06.2020 у справі №806/316/17.

Таким чином, відсутність належним чином оформленого рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу або відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації, незважаючи на надсилання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які повинен ухвалити за законом. Отже має місце протиправна бездіяльність.

Як вже зазначалось судом на заяву позивача від 02.07.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої в АДРЕСА_1 , відповідач листом від 22.09.2020 294/20-Д-1045/АП повідомив позивача що за результатами голосування депутатів міської ради рішення не було прийнято, задовольнити його прохання не має можливості.

Тобто, Дубенською міською радою за результатами розгляду заяви позивача, надано відповідь у формі листа.

Таким чином, всупереч положенням чинного земельного законодавства, відповідачем не розглянуто у встановленому порядку та не прийнято рішень про надання позивачу дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.

Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 22 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.

Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання позивача, а лише надіслав позивачу лист, суд не входить в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав, оскільки така відповідь не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні п. 19 ч.1 ст.4, ч.1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, відтак не може бути предметом судового розгляду.

В контексті вказаного, суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного рішення, як це передбачено Земельним кодексом України та Законом України "Про місцеве самоврядування".

Слід також зазначити, що вказаний факт підтверджується самим позивачем у позовній заяві.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.

Проте, відповідачем при розгляді клопотання позивача не надана його оцінка на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України, тому вказане клопотання підлягає розгляду повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб`єктом владних повноважень з цього питання.

Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.

Однак, у межах справи, що розглядається, виправити цю ситуацію шляхом зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення не можливо, оскільки питання, які необхідно перевірити для прийняття такого судового рішення не входять до предмету судової перевірки, що може призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

Відповідно до пунктів 4 та 10 ч.2 ст. 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії або інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Цією ж статтею встановлено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Якщо ж прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

При цьому адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.

Як вже зазначалось судом, орган місцевого самоврядування наділений виключними повноваженнями щодо вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки на пленарних засіданнях ради шляхом прийняття розпорядчого індивідуального правового акта - рішення.

Відтак, лише у випадку використання суб`єктом владних повноважень наданого йому законом права на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, яке у подальшому визнано судом протиправним, за умови дотримання суб`єктом звернення усіх визначених чинним земельним законодавством вимог для отримання такого дозволу, суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень задовольнити звернення особи.

Враховуючи викладене, суд не вправі підміняти сільську раду та приймати замість неї рішення, яке віднесено до її компетенції, втручаючись у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 5 КАС України закріплено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Одночасно суд, з метою належного захисту прав позивача та їх відновлення, користуючись ч.2 ст.9, ч. 2 ст. 245 КАС України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та застосувати інший спосіб захисту порушеного права позивача, яким є зобов`язання Дубенської міської ради розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої в АДРЕСА_1 та за результатами розгляду такого клопотання прийняти рішення у формі наказу відповідно до положень ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29.01.2019 (справа №824/332/17-а).

Згідно зі ч.ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч.2 ст.77 КАС України).

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності свого рішення та докази, надані позивачем, суд дійшов висновку, що адміністративний позов належить задовольнити частково.

Що стосується клопотання позивача щодо встановлення судового контролю у даній справі то суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

За наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (частина друга статті 382 КАС України).

Правові норми, закріплені у частині першій статті 382 КАС України, кореспондуються з положеннями, зокрема, пункту 1 частини 6 статті 246 КАС України, згідно з якими, у разі необхідності у резолютивній частині також вказується про порядок і строк виконання рішення.

Проаналізувавши наведені положення КАС України, суд вважає, що встановити судовий контроль за виконанням рішення суб`єктом владних повноважень - відповідачем у справі суд може, тобто, наділений правом, під час прийняття рішення у справі.

Такий контроль здійснюється судом шляхом зобов`язання надати звіт про виконання судового рішення, розгляду поданого звіту на виконання рішення суду першої інстанції, а в разі неподання такого звіту - встановленням нового строку для подання звіту та накладенням штрафу.

При цьому, зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.

Позивачем не наведено причин та не надано доказів, які б свідчили про те, що відповідач може ухилятися від виконання рішення суду.

Приймаючи до уваги обставини справи, підстави зобов`язувати суб`єкта владних повноважень подавати звіт про виконання судового рішення відсутні.

Враховуючи відсутність судових витрат у даній адміністративній справі, питання про їх розподіл судом не вирішується.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246, 250, 255, 262, 263, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Дубенської міської ради (вул. Замкова, 4, м.Дубно, Рівненська область, 35600, код ЄДРПОУ 05391063) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Дубенської міської ради щодо нерозгляду у спосіб, встановлений законом, заяви ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої в АДРЕСА_1 .

Зобов`язати Дубенську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої в АДРЕСА_1 та за результатами розгляду такого клопотання прийняти рішення у формі наказу відповідно до положень ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.С. Токарева