Ухвала суду № 95000948, 11.02.2021, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

З ПИТАНЬ ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

11 лютого 2021 року Справа № 280/9294/20 м. Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Максименко Л.Я.

за участю секретаря судового засідання Биховської А.П.

представника позивача – Борисенков В.С.

представника відповідача 1– Лавриненко Л.В.

представник відповідача 2 – не прибув

представник третьої особи – не прибув

розглянувши у підготовчому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження заяву про закриття провадження в адміністративній справі

за позовом Депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

до Запорізької обласної ради (69107, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд. 164, код ЄДРПОУ 20507422), Головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 року, члена тимчасової президії Запорізької обласної ради, депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 )

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_3 ( АДРЕСА_3 )

про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 (далі – позивач) звернувся із позовною заявою до Запорізької обласної ради (далі – відповідач 1), головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 член тимчасової президії Запорізької обласної ради, депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 (далі - відповідач 2), в якій позивач просить суд визнати дії головуючого на пленарному засіданні, члена тимчасової президії Запорізької обласної ради Жук Олени Юріївни щодо відкриття, ведення пленарного засідання Запорізької обласної ради 15.12.2020 року в приміщенні залу №300 Запорізької обласної державної адміністрації, підписання рішення Запорізької обласної ради №2 від 15.12.2020 «Про обрання голови Запорізької обласної ради» - протиправними; визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької обласної ради №2 від 15.12.2020 «Про обрання голови Запорізької обласної ради».

Ухвалою суду від 22.12.2020 позовну заяву Депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 залишено без руху.

Ухвалою суду від 11.01.2020 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі №280/9294/20. Призначено підготовче судове засідання на 08.02.2020.

08.02.2020 до суду надійшло клопотання від Запорізької обласної ради вх. № 7392 про закриття провадження у справі. В обґрунтування клопотання посилається на те, що у позові ОСОБА_1 має бути зазначено обґрунтування порушення його прав, як фізичної особи, при здійсненні публічно-владних управлінських функцій відповідачем 1 та відповідачем 2. Проте, позовна заява таких обґрунтувань не містить. Натомість у позові зазначено, що позивачем є депутат, який звертається до адміністративного суду з мотивів порушення прав депутатів Запорізької обласної ради, в тому числі й його, як депутата цієї ради. Також вказує, що приймаючи оскаржуване рішення, Запорізька обласна рада не здійснювала публічно-владні управлінські функції, а реалізовувала надане їй Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо обрання голови ради. В свою чергу дії, які оспорюються позивачем, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Позивач проти клопотання відповідача 1 заперечив (письмові заперечення від 11.02.2021 вх.№ 8389). Вказує, що позиція відповідача 1 щодо відсутності права позивача на звернення до суду є необґрунтованою та безпідставною. Стверджує, що оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, то позивач – депутат відповідної місцевої ради має право на звернення до суду з таким позовом. Вважає, що головуючий на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 член тимчасової президії Запорізької обласної ради, депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 порушила права позивача саме як депутата під час організації проведеннясесії обласної ради, обрання голови Запорізької обласної ради, і як особа, яка під час виконання обов`язків головуючого на засіданні облради, будучі наділеною публічно-владними управлінськими правами, допустила порушення гарантованих прав позивача. На підставі викладеного, просить у задоволенні клопотання відповідача 1 відмовити.

У судовому засіданні представник Запорізької обласної ради підтримав клопотання, наполягає на закриття провадження у справі.

Представник позивача заперечив проти задоволення клопотання, з підстав, викладених вище.

У підготовчому засіданні 11.02.2021 оголошено вступну та резолютивну частини ухвали.

Розглядаючи питання про закриття провадження у справі, суд виходить з наступного.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово вказувала у своїх постановах від 21 листопада 2018 року у справі №810/293/17, від 29 травня 2019 року у справі № 826/4976/16, 20 листопада 2019 року у справі № 462/3516/17, 26 червня 2019 року у справі № 303/2490/17, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частин першої, дванадцятої та п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Приписами статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Статтею 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, в постанові Верховного Суду від 01.03.2018 у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Позовні вимоги позивач обґрунтовує допущеними відповідачами порушеннями процедурних питань, у тому числі стосовно до порядку повідомлення позивача про дату та час засідання сесій, наслідком чого є порушення прав позивача як депутата.

Відтак, оскільки вказаний спір стосується процедурних питань ухвалення оскаржуваного рішення, то позивач має право на звернення до суду з таким позовом.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі №320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі № 2340/3539/18, від 04.02.2020 у справі № 320/7969/17.

Що стосується можливості позивача звернення із позовом до головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 члена тимчасової президії Запорізької обласної ради, депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 слід зазначити наступне.

Відповідно до статті 3.1.2 Глави 1 Розділу ІІІ Регламенту роботи Запорізької обласної ради сьомого скликання, затвердженого Рішенням обласної ради від 17.03.2016 № 41 (далі - Регламент), з моменту визнання повноважень депутатів нового скликання рада обирає тимчасову президію, до якої входять по одному представнику від п`яти політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів виборців за результатами проведених виборів. Порядок головування на пленарних засіданнях сесії представників політичних партій передбачає перше головування представника політичної партії, що отримала найбільшу кількість голосів на виборах, надалі – у порядку зменшення.

Повноваження головуючого на пленарному засіданні визначені Главою 3 Розділу ІІІ Регламенту.

В даному випадку, головуючий на пленарному засіданні наділений повноваженями відкривати, закривати, оголошувати перерви в засіданнях облради, забезпечує порядок у залі, у звязку із чим, може застосувати певні обмеження щодо депутатів, які порушують дисципліну.

Відтак, на думку суду, вказане свідчить про наявність у головуючого певних владних функцій, виконання яких з боку депутатів забезпечується заходами впливу.

У звязку із цим, депутат не позбавлений права звертатися із позовом в порядку адміністративного судочинства щодо оскарження дій головуючого на засіданні облради.

Вказана позиція висловлена ВС у постанові від 04.03.2020 по справі 440/1833/19.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що встановлення наявності у позивача "порушеного права чи інтересу" здійснюється судом під час розгляду справи по суті. При цьому, процесуальним наслідком є ухвалення судом рішення про задоволення або відмову у позові, а не закриття провадження у справі.

Відповідно до п.1ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки судом не встановлено обставин визначених п.1.ч.1 ст. 238 КАС України, підстави для закриття провадження у справі відсутні.

Відтак, у задоволенні клопотання Запорізької обласної ради слід відмовити.

Враховуючи вищевикладене та керуючись ст.ст. 238, 248, 256 КАС України суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання Запорізької обласної ради про закриття провадження у справі, - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та оскарженню не підлягає. Заперечення на ухвалу можуть бути викладені в апеляційній скарзі на рішення суду.

Ухвала у повному обсязі складена та підписана 16.02.2021.

Суддя Л.Я. Максименко