Рішення № 94767653, 09.02.2021, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2021 року справа № 580/3323/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гараня С.М., розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) в приміщенні суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до в.о. начальника Маньківського відділу Уманської місцевої прокуратури та Заболотнього А.В. про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , далі - позивач) з позовом до в.о. начальника Маньківського відділу Уманської місцевої прокуратури (20301, Черкаська область, м. Умань, вул. Гайдаматська, 16, далі - відповідач 1) та Заболотнього А.В. ( АДРЕСА_2 , далі - відповідач 2), в якому просить:

- визнати бездіяльність прокурора Маньківського відділу Уманської місцевої прокуратури протиправною та зобов`язати Уманську місцеву прокуратуру виконати вимоги ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" організувати й здійснити представництво в суді законних інтересів держави в особі Іванківської об`єднаної територіальної громади за заявою ОСОБА_1 від 09.07.2020.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що у 2017 році була утворена Іванківська об`єднана територіальна громада (далі по тексту - Іванківська ОТГ) та відбулись вибори сільського голови вказаної ОТГ. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» для утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування мають бути виконані ряд вимог вказаного Закону. За твердженням позивача вимоги зазначені у ст. 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не були виконані сільською головою Іванківської ОТГ - ОСОБА_4 . Посилаючись на те, що інтереси держави в особі Іванківської ОТГ систематично порушуються, а утворений представницький орган місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи в Іванківській ОТГ відсутній та немає кому захищати інтереси громади позивач звернувся до в.о. начальника Маньківського відділу Уманської місцевої прокуратури Заболотнього А.В. із заявою від 09.07.2020. У вказаній заяві, позивача просив виконати обов`язок прокурора та здійснити представництво інтересів держави в особі Іванківській ОТГ шляхом звернення до суду із відповідним позовом. Відповідач розглянувши заяву позивача, 17.07.2020 надав відповідь № 34/2-614вих.20, в якій зазначив, що підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Іванківській ОТГ, на час розгляду його звернення не вбачається.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог у відзиві на позов представник відповідача зазначив, що представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом, згідно ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Частина 3 вказаної норми статі передбачає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. З наведених положень вбачається, що надавши прокурору повноваження представляти інтереси держави в суді, законодавець визначив можливість органів прокуратури захищати державні інтереси, якщо їх захист не здійснює або неналежним чином здійснює уповноважений орган. Також відповідач зазначив, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 №159-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» Іваньківську ОТГ визнано спроможною, таким чином, підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Іваньківської ОТГ, на час розгляду звернення позивача, не вбачається.

Суд, перевіривши доводи сторін, викладені у заявах по суті справи письмовими доказами, встановив такі обставини та відповідні їм правовідносини.

Як встановлено з матеріалів справи, у 2017 році була утворена Іванківська ОТГ та відбулись вибори сільського голови вказаної ОТГ.

Так позивач у позові вказує, на бездіяльність сільської голови Іваньківської ОТГ ОСОБА_4 . На переконання позивача вказана бездіяльність полягає у не вчиненні дій щодо реорганізації Іваньківської сільської ради в сільську раду Іваньківської ОТГ, вважає її протиправною та такою, що суперечить Конституції України.

У зв`язку з вище викладеним, позивач 09.07.2020 звернувся до в.о. начальника Маньківського відділу Уманської місцевої прокуратури Заболотнього А.В. із заявою.

У вказаній заяві позивача просив: 1. про звернення органам прокуратури до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності сільської голови Іваньківської ОТГ ОСОБА_4. по нездійсненню нею реєстрації сільської ради Іваньківської ОТГ та зобов`язання здійснити реєстрацію; 2. про об`єднання в одне кримінальне провадження всі кримінальні провадження, в яких фігурує сільська голова Іваньківської ОТГ ОСОБА_4 та підтримувати в них державне обвинувачення; 3. про встановлення органами прокуратури обмежень на будь-які дії по приватизації ДП «Іваньківського цукрового заводу» до моменту набуття представницьким органом Іваньківської ОТГ статусу юридичної особи й передання підприємства у комунальну власність; 4. про зупинення земельних торгів аукціону № 26172 від 22.07.2020, на який виставлено лоти: 51253, НОМЕР_1 , НОМЕР_2 .

Відповідач розглянувши заяву позивача, 17.07.2020 надав відповідь № 34/2-614вих.20, в якій зазначив, що підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Іванківській ОТГ, на час розгляду його звернення не вбачається.

Вважаючи бездіяльність відповідача протиправно позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір по суті суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Порядок розгляду і вирішення звернень громадян та особистого прийому в органах прокуратури встановлений наказом Генерального прокурора від 06.08.2020 № 363 «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації».

Стосовно результатів розгляду звернення у частині вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», з яким не погоджується позивач та яка є предметом позову, слід зазначити таке.

Суд зазначає, що відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін.

Суд приймає до уваги, що у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

За змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18).

При цьому, сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Суд відзначає, що така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватися, як безспірне.

Так під час розгляду справи судом також встановлено, що в провадженні Черкаського кружного адміністративного суду перебуває на розгляді справа № 580/336/20 за позовом ОСОБА_1 до сільського голови Іваньківської об`єднаної територіальної громади ОСОБА_4 про визнання бездіяльності, пов`язаної з припиненням реорганізації Іваньківської сільської ради в сільську раду Іваньківської ОТГ протиправною та такою, що суперечить Конституції України, зобов`язання відповідача закінчити у встановлений судом розумний та конкретний строк реорганізацію та здійснити державну реєстрацію юридичної особи - сільської ради Іваньківської об`єднаної територіальної громади, її виконавчого комітету, згідно ч. 11 та ч. 12 ст. 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад"; зобов`язання відповідача - суб`єкта владних повноважень відновити законність та правильність обчислення представницького органу, має бути сільська рада Іваньківської об`єднаної територіальної громади восьмого скликання; зобов`язання відповідача сплатити кошти до бюджету Іваньківської ОТГ на відшкодування шкоди, заподіяної протизаконними рішеннями, діями та бездіяльністю за рахунок її власних коштів.

У зв`язку з вищенаведеним, приймаючи рішення у справі, суд також дослідив наявність підстав для здійснення позивачем судового захисту інтересів самостійно.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право на звернення до суду та способи судового захисту, а саме кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Позивач у своєму позові не зазначає, яке його право, свобода чи інтерес порушено щодо нереєстрації сільської ради Іваньківської ОТГ та не пред`явленням позову про визнання протиправною бездіяльності сільської голови Іваньківської ОТГ ОСОБА_4. по нездійсненню нею реєстрації сільської ради Іваньківської ОТГ та зобов`язання здійснити реєстрацію.

Таким чином, підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Іваньківської ОТГ, на час розгляду звернення позивача, не вбачається.

Отже, аналіз наведених вище норм законодавства та фактично встановлені обставини у справі вказують на те, що підстави для задоволення позову про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача виконати вимоги ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" організувати й здійснити представництво в суді законних інтересів держави в особі Іванківської об`єднаної територіальної громади за заявою ОСОБА_1 від 09.07.2020, відсутні.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Підстави для застосування ст. 139 КАС України щодо розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня підписання рішення.

Суддя С.М. Гарань