Рішення № 94553337, 29.12.2020, Вінницький окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

29 грудня 2020 р. Справа № 120/3920/20-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Заброцької Людмили Олександрівни,

за участю:

секретаря судового засідання: Лояніча В.О.,

представника позивача: Ткаченка К.Д.,

представника відповідача: Хмарського Р.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом: ОСОБА_1 , ОСОБА_2

до: Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича

про: визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

05.08.2020 до Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Ухвалою суду від 10.08.2020 позовну заяву залишено без руху та надано позивачам строк для усунення її недоліків.

На виконання вимог ухвали суду, позивачами подано заяву про усунення недоліків позовної заяви та відповідні додатки.

Ухвалою суду від 25.08.2020 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче судове засідання.

Звертаючись з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування розпорядження № 477 від 27 липня 2020 року "Про ліквідацію Департаменту охорони здоров"я Вінницької обласної державної адміністрації", прийнятого головою Вінницької обласної державної адміністрації Сергієм Борзовим , в обгрунтування позову позивачі вказують, що відповідно до вимог статті 19 Конституції України , органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти у межах повноважень та в спосіб, які передбачені виключно Законом. Відповідно до положень статті 1 Закону України « Про місцеві державні адміністрації » виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Зі змісту п. 1 Положення про Департамент охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням голови обладміністрації від 14.02.2018 року № 126, Департамент охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом облдержадміністрації, підпорядковується голові облдержадміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству охорони здоров`я України. Згідно з Положенням основними завданнями Департаменту є реалізація державної політики в галузі охорони здоров`я, здійснення заходів щодо запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям та їх ліквідації, організація медико - санітарної допомоги населенню, організація оздоровлення населення, забезпечення дотримання законодавства в галузі охорони здоров`я, забезпечення наданню населенню безоплатної екстреної медичної допомоги в повсякденних умовах, при надзвичайних ситуаціях та в особливий період. Указом Президента України від 13.03.2020 року №87/2020 « Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 березня 2020 року « Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19, спричиненої коронавірусом SARS - CoV -2», введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 березня 2020 року « Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19, спричиненої коронавірусом SARS - CoV -2». Позивачі вважають, що розпорядження відповідача про припинення Департаменту охорони здоров`я шляхом ліквідації в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19, з огляду на визначені Положенням завдання та функції, які зобов`язаний реалізувати Департамент, є незаконним, таким, що направлене на підрив національної безпеки, шляхом ліквідації в умовах пандемії координатора дій направлених на боротьбу з гострою респіраторною хворобою з приводу розповсюдження якої оголошено карантинні заходи по всій території України. Також позивачі наголошують, що всупереч положенням ст. 118 Конституції України, ст. ст. 5, 47 Закону України « Про місцеві адміністрації », ст. ст. 104, 105, 110, 111 Цивільного кодексу України, якими відповідач керувався при прийнятті Розпорядження №477, в оскаржуваному Розпорядженні відсутня будь - яка мотивація матеріальної фактичної підстави для ліквідації Департаменту, у вигляді наприклад досягнення мети поставленої при його створенні, чи посилання на факт якого - небудь порушення, чи незадовільної роботи як структури в цілому. Позивачі зазначають, що в оскаржуваному Розпорядженні відповідач навів лише процесуальні норми права, які регламентують повноваження та порядок ухвалення зазначених розпоряджень загалом, проте, жодної фактичної підстави не наведено, яка обгрунтовувала б таке рішення відносно конкретного Департаменту. Таким чином позивачі вважають, що Розпорядження №477 видано без будь-яких підстав для ліквідації юридичної особи.

Також позивачі вказують, що така безпідставна, на їх думку, ліквідація Департаменту тягне за собою таке ж незаконне звільнення, що, в свою чергу, призводить до порушення прав позивачів, визначених статтею 43 Конституції України. Позивачі наголошують, що вони не планували звільнятися, мали намір працювати і надалі; позивач ОСОБА_1 згідно з Розпорядженням №289 - рк від 22.12.2015 року була призначена на посаду директора Департаменту, а позивач ОСОБА_2 - згідно з наказом №33 від 11.03.2016 року на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я.

Крім того, позивачі вказують, що звільнення внаслідок ліквідації Департаменту всіх 23 працівників Департаменту передбачає виплату близько 1 млн. 835 тисяч гривень, що, на думку позивачів, характеризує оскаржуване Розпорядження, крім іншого, як неекономне, неефективне, а відтак недоцільне за очікуваними фактичними результатами. При цьому наголошують, що Розпорядженням №482 від 29 липня 2020 року « Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації» утворено Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права, а фактично створено такий самий Департамент, з тими ж повноваженнями та функціями, що і ліквідований, за єдиною відмінністю в назві юридичної особи, яка доповнена словами « та реабілітації». Позивачі вказують, що створення, як і ліквідація Департаменту, тягне за собою додаткові економічні затрати, що в умовах пандемії є недоцільним та неефективним.

Відтак, позивачі вважають, що оскаржуване Розпорядження носить формальний характер, прийняте за надуманих підстав і порушує їх права та інтереси.

03.09.2020 від позивачів надійшла заява про забезпечення позову, в якій вони просили зупинити дію розпорядження №477 від 27.07.2020 "Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації" голови Вінницької обласної державної адміністрації Сергія Сергійовича Борзова в частині припинення Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації (пункт 1), а також в частині утворення ліквідаційної комісії Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком, в частині покладання функцій голови комісії з ліквідації Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації на Бондаренко Тетяну Вікторівну , начальника відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації (пункт 2), а також в частині зобов`язання директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку із ліквідацією Департаменту (пункт 4).

Ухвалою суду від 07.09.2020 року відмовлено в забезпеченні адміністративного позову ( а.с. 97 - 99 ).

15.09.2020 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити в задоволенні позову, як безпідставного та необгрунтованого. При цьому відповідач вказує, що розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації № 477 від 27 липня 2020 року "Про ліквідацію Департаменту охорони здоров"я Вінницької обласної державної адміністрації» є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, виданим на виконання владних управлінських функцій і не стосується прав та обов`язків позивачів. Позивачами не обгрунтовано, які саме норми чинного законодавства порушено головою Вінницької обласної державної адміністрації при виданні оскаржуваного розпорядження, які норми чинного законодавства порушує це розпорядження, та яким чином розпорядження безпосередньо порушує права позивачів.

Відповідач наголошує, що право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. При цьому, відповідач звертає увагу, що посилання позивачів на нібито порушення їх прав на працю, передбачених статтею 43 Конституції України, є безпідставним з огляду на таке. Так, відповідно до висновку Конституційного Суду України в рішенні від 16.10.2007 року в справі №8-рп/2007 « право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення саме рівних можливостей для реалізації цього права». Таким чином, відповідач зазначає, що відсутні правові підстави вважати, що оскаржуваним розпорядженням порушені права позивачів на працю.

Щодо повноважень відповідача на здійснення змін в структурі облдержадміністрації та правових підстав для видання оскаржуваного розпорядження відповідач вказує, що згідно з ст. 118 Конституції України склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Відповідно до статті 5 Закону України « Про місцеві державні адміністрації» їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій, а згідно з статтею 47 вказаного Закону граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації. Вищенаведене вказує на те, що визначення структури обласної державної адміністрації є виключною компетенцією голови облдержадміністрації, і жоден чинний нормативно - правовий акт не містить приписів щодо обов`язковості створення та/або існування того чи іншого підрозділу облдержадміністрації. При цьому відповідач наголошує, що відповідно до пунктів 1, 4 Типового положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 26.09.2012 №887, вид структурного підрозділу та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації. А рекомендаційний перелік структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, затверджений постановою КМУ від 18.04.2012 року № 606, носить лише рекомендаційних характер, що прямо випливає з його назви.

Також відповідач наголошує, що Цивільний кодекс України не регулює діяльність місцевих державних адміністрацій в процесі здійснення ними владних повноважень та не регулює взаємовідносини адміністрацій зі своїми структурними підрозділами, а посиланням в оскаржуваному розпорядженні на ст. 104, 105. 110, 111 Цивільного кодексу України визначено виключно порядок та форма припинення Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації, а не повноваження голови облдержадміністрації на здійснення такого припинення та його підстави, які визначені статтею 118 Конституції України та статтями 5, 47 Закону України « Про місцеві державні адміністрації».

Відповідач також зазначає, що не відповідають дійсності твердження позивачів відносно того, що ліквідація Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації вплинула на реалізацію та впровадження державної політики у галузі охорони здоров`я в умовах карантину викликаного гострою респіраторною хворобою COVID - 19. Так, для виконання функцій з реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я та реабілітації на території області, розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 29.07.2020 року № 482 утворено Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, який, відповідно до затвердженого Положення про Департамент, наділений більш широкими повноваженнями. При цьому, на думку відповідача, не відповідають дійсності також твердження позивачів щодо формального характеру ліквідації, оскільки внаслідок суттєвого збільшення повноважень нового Департаменту відбулись зміни в штатному розписі та структурі Департаменту.

Також відповідач вказує про безпідставність тверджень позивачів про неекономічність, неефективність розпорядження та зайві бюджетні витрати, оскільки в силу положень ст. 5 та 47 Закону України « Про місцеві державні адміністрації » фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації визначається у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій. Зазначене виключає будь-які зайві витрати, що можуть вийти за межі бюджетних асигнувань.

23.09.2020 року позивачами подано відповідь на відзив, в якій вони заперечують щодо доводів відповідача.

В підготовчому засіданні 23.09.2020 року оголошено перерву для забезпечення права відповідача подати заперечення на відповідь на відзив.

28.09.2020 року відповідачем подано заперечення на відповідь на відзив, в якому відповідач наводить обгрунтування щодо спростування доводів позивачів.

Ухвалою суду від 12.10.2020 року закрито підготовче провадження і призначено справу для розгляду по суті на 05.11.2020 року.

В судовому засіданні 05.11.2020 року, за наслідком заслуховування усних пояснень представника позивачів та представника відповідача, судом оголошено перерву до 23.11.2020 року, в зв`язку з витребуванням додаткових доказів у відповідача, а саме документів, які служили фактичною підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного Розпорядження.

13.11.2020 представником відповідача подано заяву про долучення доказів (витребуваних судом документів ).

23.11.2020 року справу було знято з розгляду в зв`язку з перебуванням головуючого судді у відпустці. Визначено наступну дату судового засідання - 18.12.2020 року.

В судовому засіданні представник позивачів підтримав заявлені позовні вимоги, посилаючись на доводи, викладені в позовній заяві та відповіді на відзив, представник відповідача заперечував щодо заявлених позовних вимог з підстав наведених у відзиві на позовну заяву та в запереченнях на відповідь на відзив.

Заслухавши усні пояснення представників сторін, з`ясувавши доводи сторін, дослідивши матеріали справи на надавши оцінку наявним в справі доказам, суд встановив наступні фактичні обставини.

Позивач ОСОБА_1 відповідно до Розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації від 22.12.2015 року №289 -рк призначена на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації з 22 грудня 2015 року ( а.с. 13 ).

Позивач ОСОБА_2 згідно з наказом №33 від 11.03.2016 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації з 11 березня 2016 року ( а.с. 15 ).

Розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено припинити Департамент охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації. Утворити ліквідаційну комісію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком. Установити двомісячний строк заявлення кредиторами своїх вимог до Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації, що ліквідується, з дня оприлюднення відповідного повідомлення. Директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту ( а.с. 11 ).

Як зазначено в розпорядженні, воно прийнято відповідно до статті 118 Конституції України, статей 5, 47 Закону України « Про місцеві державні адміністрації», статей104, 105, 110, 111 Цивільного кодексу України.

Розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №482 від 29.07.2020 року « Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено утворити Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права ( а.с. 12 ).

Позивачі, вважаючи розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» формальним, необгрунтованим, протиправним, та таким, що порушує їх права, передбачені ст. 43 Конституції України, звернулись до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, та визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд зважає на таке.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України « Про місцеві державні адміністрації » ( далі - Закон № 586-XIV).

Статтею 1 Закону № 586-XIV передбачено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до ст. 5 Закону № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Статтею 6 Закону № 586-XIV визначено акти місцевих державних адміністрацій. Так, на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Згідно з статтею 41 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Аналіз наведених правових норм свідчить, що до повноважень голови обласної державної адміністрації відноситься питання визначення структури обласної державної адміністрації та формування її складу.

Відтак, суд погоджується з твердженнями відповідача щодо наявності в голови обласної державної адміністрації повноважень щодо ліквідації та/або створення структурного підрозділу обласної державної адміністрації.

Відтак, суд констатує, що оскаржуване розпорядження №477 від 27.07.2020 року прийнято відповідачем на підставі та у межах наданих повноважень, що узгоджується з приписами п. 1 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Разом з тим, перевіряючи оскаржуване розпорядження відповідача на дотримання інших критеріїв правомірності, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України, суд зауважує таке.

Виходячи з вищенаведених приписів рішення суб`єкта владних повноважень має бути не лише прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також бути розсудливим, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); обґрунтованим, тобто прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); прийнятим з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Такі приписи КАС України перекликаються з положеннями, закріпленими в частині 3 ст. 43 Закону № 586-XIV, якою встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Право на судове оскарження рішень місцевих державних адміністрацій закріплено також в ст. 50 Закону № 586-XIV, якою зокрема визначено, що розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, акти інших посадових осіб, які призначаються ними, можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.

Надаючи оцінку доводам позивачів в обгрунтування заявлених вимог щодо недоцільності, неекономності та неефективності за очікуваними чи фактичними результатами оскаржуваного розпорядження відповідача, суд зауважує таке.

Як встановлено судом та зазначено вище, розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено припинити Департамент охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації. Директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту.

В подальшому, 29.07.2020 року розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №482 « Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено утворити Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права.

Як встановлено в ході судового розгляду справи з усних пояснень представника відповідача, фактичною підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » стала доповідна записка начальника управління розвитку територій та інфраструктури облдержадміністрації М.Зонової на адресу заступників голови обласної державної адміністрації Піщика О.В. та Заболотної Н.М. № 01-15-01/142 від 22.07.2020, відповідно до якої зазначається, що основною метою діяльності курортів є лікування, медична реабілітація, профілактика захворювань та рекреація, в зв`язку з чим пропонується делегувати зазначені повноваження структурному підрозділу обласної державної адміністрації з питань охорони здоров`я ( а.с. 194 - 195 ).

Зазначена доповідна записка містить, як пояснив представник відповідача в судовому засіданні, резолюцію заступника голови обласної державної адміністрації Заболотної Н.М. адресовану начальнику юридичного відділу апарату облдержадміністрації О.Кобзарю про підготовку відповідних проектів розпоряджень.

Представником відповідача також надано суду пояснювальні записки від 23.07.2020 року до проекту розпорядження « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » та « Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » ( а.с. 196 - 201 ).

З наданих документів вбачається, що метою прийняття оскаржуваного розпорядження є передача повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації до повноважень структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я. З метою досягнення поставленої мети пропонується ліквідувати Департамент охорони здоров`я облдержадміністрації з одночасним утворенням нового Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації.

Згідно з вимогами статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

При ліквідації діяльність припиняється без правонаступництва, тобто без переходу прав та зобов`язань юридичної особи, що ліквідується, до інших осіб. Отже, при ліквідації юридичної особи її права та обов`язки припиняються.

Суд зауважує, що ні доповідна записка, ні пояснювальна записка до проекту розпорядження « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » не містять обгрунтування необхідності передачі повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації до повноважень структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я, саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації.

В той же час слід зазначити, що при передачі вищевказаних повноважень від управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької облдержадміністрації останнє не було ліквідовано.

Суд наголошує, що на запитання суду представник відповідача не зміг надати докази щодо погодження питання передачі повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації з керівником структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я, а саме з директором Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації, якою на той час була позивач ОСОБА_1 . Відтак, рішення щодо передачі повноважень прийнято без погодження з керівником профільного структурного підрозділу облдержадміністрації, яке на той час відповідало за реалізацію державної політики у галузі охорони здоров`я.

При цьому, виходячи зі змісту оскаржуваного розпорядження та встановлених судом фактичних обставин спірних правовідносин, така передача повноважень відбулась шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації та утворення нового Департаменту.

Слід зазначити, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

В той же час судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Вінницька облдержадміністрація не відмовилася від функцій і завдань, які раніше виконувались Департаментом охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації, а фактично лише розширила їх наділивши ними новостворений Департамент. Про зазначене свідчить зміст Положень про ліквідований Департамент охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації ( а.с. 131 - 141 ) та новостворений Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької облдержадміністрації ( а.с. 117 - 130 ).

На підставі вищевикладеного суд погоджується з доводами позивачів, що оскаржуване розпорядження відповідача прийняте необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, непропорційно, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та без використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, оскільки відповідачем не надано суду належних та допустимих доказів, які б свідчили про необхідність передачі відповідних повноважень в галузі охорони здоров`я саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації. При цьому суд також приймає до уваги та погоджується з доводами позивачів, що така ліквідація відбулась в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19 та в період дії карантинних заходів, що не може характеризувати оскаржуване розпорядження як доцільне, ефективне та економічно вигідне.

Щодо доводів позивачів, що оскаржуваним розпорядженням порушені їх права, зокрема право на працю, суд зауважує таке.

Відповідно до ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Відповідно до ст. 11 Закону України « Про місцеві державні адміністрації » керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних державних адміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій зі статусом юридичних осіб публічного права здійснюють визначені Законом України "Про державну службу" повноваження керівника державної служби у цих структурних підрозділах.

Як встановлено судом, позивач ОСОБА_1 відповідно до Розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації від 22.12.2015 року №289 -рк призначена на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації з 22 грудня 2015 року ( а.с. 13 ).

Позивач ОСОБА_2 згідно з наказом №33 від 11.03.2016 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації з 11 березня 2016 року ( а.с. 15 ).

Разом з тим, відповідно до оскаржуваного розпорядження визначено директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту ( а.с. 11 ).

Відтак, суд погоджується з доводами позивачів, що оскаржуване розпорядження стосується та порушує їх трудові права, оскільки його реалізація тягне за собою фактичне звільнення позивачів з роботи в Департаменті охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації в зв`язку з його ліквідацією.

При цьому надаючи оцінку оскаржуваному розпорядженню відповідача в контексті порушення прав позивачів суд вважає за необхідне зауважити також наступне.

Верховний Суд України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), від 16 травня 2018 року (справа № 821/3732/15-а ), від 17.07.19 р. у справі 591/3063/16-а та від 24.01.2018 у справі № 806/608/16 сформулював правову позицію, згідно з якою юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Ліквідація є такою формою припинення юридичної особи, у результаті якої вона припиняє свою діяльність (справи і майно) без правонаступництва, тобто без переходу прав та обов`язків до інших осіб. Іншою формою припинення юридичної особи є передача всього свого майна, прав та обов`язків іншим юридичним особам-правонаступникам у результаті злиття, приєднання, поділу чи перетворення (ч. 1 ст. 104 Цивільного кодексу України).

Ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В контексті наведеного, суд звертає увагу, що на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії", заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах ("Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Лелас проти Хорватії", п. 74).

Щодо інших доводів позивачів, наведених у позовній заяві (зокрема щодо особистих стосунків та політичних уподобань сторін), суд не вважає за необхідне виходячи з характеру спірних правовідносин та оскаржуваного рішення в рамках даної справи надавати оцінку таким доводам, при цьому суд зауважує, що зазначене жодним чином не впливає на законність та обгрунтованість рішення. Приходячи до такого висновку, суд керується практикою Європейського суду з прав людини.

Так, у рішенні від 10.02.2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський Суд з прав людини наголосив, що "... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) від 09.12.1994 року).

Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

За приписами частини 1 статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до приписів статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частиною 1 статті 77 КАС України закріплено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Разом з тим, відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Аналогічна позиція стосовно обов`язку доказування була висловлена Європейським судом з прав людини у пункті 36 справи "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland) від 01.07.2003 №37801/97, в якому він зазначив, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення).

У частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини вироблено позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі "Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки" від 31.07.2008 року, рішення у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства" від 22.11.1995 року, рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру" від 21.07.2011 року, рішення у справі "Путтер проти Болгарії" від 02.12.2010 року).

Крім того, виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі "Волохи проти України" від 02.11.2006 року, рішення у справі "Malone v. United Kindom" від 02.08.1984 року).

Суд зазначає, що відповідачем не було доведено в ході розгляду справи обґрунтованість та правомірність прийнятого розпорядження № 477 від 27 липня 2020 року "Про ліквідацію Департаменту охорони здоров"я Вінницької обласної державної адміністрації", зокрема його відповідність критеріям правомірності, визначеним в пунктах 2, 3, 6, 8 ч. 2 ст. 2 КАС України, що є підставою для визнання цього рішення протиправним та скасування.

На підставі викладеного суд приходить до висновку про обгрунтованість заявлених позовних вимог та наявність підстав для задоволення позову.

Питання розподілу судових витрат суд вирішує відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України і приходить до висновку про стягнення на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації понесені судові витрати у виді судового збору в сумі 840 гривень 80 копійок та стягнення на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації понесені судові витрати у виді судового збору в сумі 840 гривень 80 копійок.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження № 477 від 27 липня 2020 року "Про ліквідацію Департаменту охорони здоров"я Вінницької обласної державної адміністрації", прийняте головою Вінницької обласної державної адміністрації Сергієм Борзовим.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації понесені судові витрати у виді судового збору в сумі 840 гривень 80 копійок.

Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації понесені судові витрати у виді судового збору в сумі 840 гривень 80 копійок.

Позивач 1: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код: НОМЕР_1 ).

Позивач 2: ОСОБА_2 (адреса фактичного місця проживання: АДРЕСА_2 ; адреса зареєстрованого місця проживання : АДРЕСА_3 ; ідентифікаційний код: НОМЕР_2 ).

Відповідач: Голова Вінницької обласної державної адміністрації Борзов Сергій Сергійович (вул. Соборна, 70, м. Вінниця, 21050; ЄДРПОУ Вінницької обласної державної адміністрації 20089290 ).

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Суддя Заброцька Людмила Олександрівна