Рішення № 94522464, 22.01.2021, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 січня 2021 року справа № 580/4335/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Гайдаш В.А.,

за участю:

секретаря судового засідання - Кучеренко І.О.,

представника позивача - Єрьоменка В.В. (за ордером),

представника відповідачів - Слинька М.Г. (за посадою),

розглянувши по суті у відкритому судовому засіданні у порядку загального позовного провадження в залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправними дій та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , далі - позивач) з позовом до Черкаської міської ради (вул. Б.Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18002, далі - відповідач 1), Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (вул. Б.Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18002, далі - відповідач 2), в якому просить:

- визнати протиправним та нечинним рішення відповідача 1 від 05.04.2012 №3-753 у частині положення Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС (затверджених вказаним рішенням) про заборону здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів;

- визнати протиправними дії відповідача 2 із внесення до паспортів прив`язки тимчасових споруд від 17.08.2020 №926, №927 інформації про те, що тимчасові споруди знаходяться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями.

Ухвалою суду від 29.10.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачем зазначено, що на його думку оскаржуване рішення відповідача 1 суперечить законодавству України, оскільки заборона здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів, на думку позивача, є обмеженням конкуренції шляхом надання привілейованого становища там суб`єктам господарювання, які здійснюють продаж тютюнових виробів, алкогольних та слабоалкогольних напоїв без використання тимчасових споруд, що є втручанням у господарську діяльність позивача. Крім того, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів та пального» не містять вимог щодо заборони продажу тютюнових виробів, алкогольних та слабоалкогольних напоїв. Враховуючи протиправність рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 у зазначеній частині, позивач також вважає протиправними дії відповідача 2 щодо внесення до паспортів прив`язки тимчасових споруд від 17.08.2020 №926, №927 інформації про те, що тимчасові споруди знаходяться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі з підстав, зазначених вище.

Представник відповідачів в судовому засіданні позов не визнав, просив суд у задоволенні позову відмовити повністю, надав до суду письмовий відзив на позов, в якому зазначив, що рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 вже було предметом судового розгляду та судами досліджувалось питання в частині скасування Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС, за наслідками якого рішенням Соснівського районного суду м. Черкаси від 26.07.2016 у справі №2-а/250/12 відмовлено у задоволенні позову в цій частині, яке залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 та постановою Верховного Суду від 05.09.2019. Крім того, оскаржуваним рішенням Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 не порушуються права позивача. Черкаська міська рада приймаючи оскаржуване рішення діяла в межах повноважень та у спосіб, передбаченого Конституцією України, з урахуванням положень ст. 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», у редакції станом на час прийняття оскаржуваного рішення. Оскільки, на думку відповідача, рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 є законним, відповідно, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради вчиняючи внесення до паспортів прив`язки тимчасових споруд від 17.08.2020 №926, №927 інформації про те, що тимчасові споруди знаходяться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями діяв правомірно. На підставі вищевикладених обставин, представник відповідача вважає, що позов є необґрунтованим та не підлягає до задоволення.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 затверджено комплексну схеми розміщення тимчасових споруд, яка включає, зокрема, вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій (Додаток 2. «Альбом 2. Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС».

Відповідно до п. 25 зазначених Вимог забороняється здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів (мал. №9).

17.08.2020 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видані позивачу паспорти прив`язки тимчасових споруд: торгівельний павільйон загальною площею 21 кв.м. по вул. Руставі , в комплексі із зупинкою громадського транспорту «вул.Руставі-кінцева», реєстраційний №926; торгівельний павільйон загальною площею 21 кв.м. по вул. 30-річчя Перемоги, в комплексі із зупинкою громадського транспорту «вул.Сумгаїтська», реєстраційний №927. До зазначених паспортів прив`язки ТС відповідачем 2 внесено інформацію про те, що ТС знаходиться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями.

Надаючи правову оцінку оскаржуваним рішенням, суд враховує, що відповідно до ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить, зокрема, встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Згідно з положеннями частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ч. ч. 9, 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Аналіз наведених положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування мають відповідати Конституції та законам України, прийматися у межах повноважень та у порядку, визначеному законом.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 2340/2921/18, від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 21 серпня 2019 року у справі № 1304/8585/12.

Судом із наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 затверджено комплексну схеми розміщення тимчасових споруд, яка включає, зокрема, вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій (Додаток 2. «Альбом 2. Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС». Відповідно до п. 25 зазначених Вимог забороняється здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів (мал. №9).

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема: здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку; здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв`язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об`єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об`єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об`єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

Разом з тим, законом не встановлено виключності компетенції виконавчих органів місцевих рад щодо вирішення таких питань.

Крім того, статтею 3 Європейської хартії місцевого самоврядування установлено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, що регламентує сферу компетенції місцевого самоврядування, установлено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Відповідно до ст.15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», органам місцевого самоврядування надано право визначати місця, в яких заборонено продаж алкогольних напоїв та тютюнових виробів.

Таким чином, реалізація Черкаською міською радою та території м. Черкаси такого повноваження, зокрема, як встановлення режиму роботи підприємств на відповідній території шляхом прийняття відповідного рішення, об`єктивно може призводити до обмеження реалізації певних товарів підприємствами на яких буде поширюватись дія вказаного рішення, тому обмеження роботи суб`єктам торгівлі, в частині встановлення заборони здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів - не вважається незаконним втручанням у підприємницьку діяльність чи порушенням принципу свободи підприємницької діяльності позивача, оскільки вказане обмеження є таким, що ґрунтується на законі.

Суд звертає увагу, що відповідно до положень п. п. 7, 9 постанови Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 року №854 «Про затвердження Правил роздрібної торгівлі алкогольними напоями» (у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) режим роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій встановлюється суб`єктом господарської діяльності за погодженням з органами місцевого самоврядування. Роздрібна торгівля спиртом етиловим, коньячним і плодовим, спиртом етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим плодовим забороняється. Роздрібна торгівля алкогольними напоями забороняється: у приміщеннях та на території дошкільних, навчальних закладів і закладів охорони здоров`я; у приміщеннях спеціалізованих торговельних підприємств, які здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних підприємств; у місцях проведення спортивних змагань; в інших місцях, визначених органами місцевого самоврядування; з торговельних автоматів; з рук та у невизначених для цього місцях.

Таким чином, суд дійшов висновку, що Черкаська міська рада, як орган місцевого самоврядування, наділена повноваженнями на встановлення заборони здійснення торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями, якщо пішохідна доступність до об`єкту торгівлі менша 200 м від території дошкільних, лікарняних і навчальних закладів, у тих місцях, які орган місцевого самоврядування визначає самостійно.

Необґрунтованим є посилання позивача на те, що рішення відповідача 1 від 05.04.2012 №3-753 у вищезазначеній частині має ознаки дискримінації тих суб`єктів господарювання, які здійснюють продаж тютюнових виробів, алкогольних та слабоалкогольних напоїв без використання тимчасових споруд, що є втручанням у господарську діяльність позивача, оскільки дія оскаржуваного акту не поширюється на вказаних суб`єктів господарювання.

Крім того, із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 вже було предметом судового розгляду та судами досліджувалось питання в частині скасування Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС, за наслідками якого рішенням Соснівського районного суду м. Черкаси від 26.07.2016 у справі №2-а/250/12 відмовлено у задоволенні позову в цій частині, яке залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 та постановою Верховного Суду від 05.09.2019.

Так, Верховний Суду у рішенні від 05.09.2019 у справі №2-а/250/12 зазначив, що Черкаською міською радою опубліковано проект оскаржуваного рішення в газеті «Місто» № 18 від 30 вересня 2011 року - офіційному друкованому засобі масової інформації Черкаської міської ради та оприлюднено на офіційному порталі міської ради, міського голови виконавчого комітету в розділі «Регуляторна політика» в підрозділі «Проекти регуляторних актів», а прийняте на сесії міської ради оскаржуване рішення - в інформаційному віснику Черкаської міської ради газети «Місто» в № 7 від 17 квітня 2012 року та оприлюднено на офіційному порталі міської ради, міського голови виконавчого комітету в розділі «Нормативні акти» підрозділі «Рішення міської ради 2012».

Згідно положень ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Однак, у матеріалах адміністративної справи відсутні докази того, що ФОП ОСОБА_1 скористалась своїм правом на подачу зауваження і пропозиції щодо проекту зазначеного регуляторного акта.

Таким чином, суд дійшов висновку, що рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 №3-753 в частині затвердження комплексної схеми розміщення тимчасових споруд, яка включає, зокрема, вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій (Додаток 2. «Альбом 2. Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічних пояснень до положення по розміщенню ТС» - прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому не підлягає до скасування.

Оскільки позовна вимога щодо визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради із внесення до паспортів прив`язки тимчасових споруд від 17.08.2020 №926, №927 інформації про те, що тимчасові споруди знаходяться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями - є похідною від вищезгаданої позовної вимогу, у задоволенні якої суд дійшов висновку відмовити, тому позов у цій частині також задоволенню не підлягає.

На підставі вищевикладених обставин суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 6, 14, 139, 242-245, 255, 295, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України. У разі застосування судом частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається у вищевказаний строк з дня складення повного судового рішення.

Суддя В.А. Гайдаш

Рішення суду складено у повному обсязі 01.02.2021.