Рішення № 94233431, 13.01.2021, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 819/2689/14-a

13 січня 2021 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі:

головуючого судді Баранюка А.З. , судді Баб`юка П.М. , судді Осташа А. В.

за участю:

секретаря судового засідання Габрилецької С.Є.

представника позивача: Матвіяса А.Б.;

представника відповідача: Щепанського А.М.;

представника третьої особи: Стукало М.С.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Управління МВС України в Тернопільській області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду із позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Управління МВС України в Тернопільській області (далі - третя), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України №2239 о/с від 27.10.2017, яким ОСОБА_1 звільнено із посади заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції у запас Збройних сил із постановленням на військовий облік, з моменту його прийняття;

поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції;

стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що всупереч вимогам ч.2 ст.1 Закону України "Про очищення влади" оскаржуваний наказ Міністерства внутрішніх справ України від 27 жовтня 2014 року № 2239 о/с, яким ОСОБА_1 звільнено із посади заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції у запас Збройних сил із постановленням на військовий облік, не містить жодного доказу доведеності вини позивача у вчиненні ним дій спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. В наслідок чого при винесенні оскаржуваного наказу всупереч вимогам ч.2 ст.1 Закону України "Про очищення влади" стосовно застосування при звільненні принципу презумпції невинності та індивідуальної відповідальності відповідачем завдано непоправимої шкоди діловій репутації позивача.

Ухвалою судді від 20.11.2014 відкрито провадження в адміністративній справі №819/2689/14-а.

Ухвалою суду від 28.11.2014 розгляд справи було відкладено.

Ухвалою суду від 18.12.2014 зупинено провадження у адміністративній справі №819/2689/14-а до одужання позивача у справі.

На підставі розпорядження виконуючого обов`язки керівника апарату від 28.12.2017 №73 у справі №819/2689/14-а призначено повторний автоматизований розподіл, за результатами якого визначено головуючого (суддю-доповідача) у справі – суддю Тернопільського окружного адміністративного суду Баранюка А.З. та склад колегії: судді ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

На підставі розпорядження виконуючого обов`язки керівника апарату від 02.01.2018 №01 у справі №819/2689/14-а здійснено заміну члена колегії Ходачкевич Надію Іванівну на суддю ОСОБА_5 .

Ухвалою суду від 30.01.2018 поновлено провадження у справі №819/2689/14-а та призначено її до розгляду за правилами загального позовного провадження.

19.02.2018 представник відповідача подав до суду відзив (аркуші справи 108-113 том 1), в якому просив відмовити в задоволені позовних вимог в повному обсязі. Вказав, що Законом України "Про очищення влади" визначено коло осіб, які підлягають безумовному звільненню, та поширюється, зокрема, на осіб начальницького складу які у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 перебували на посадах керівного складу (керівники або їх заступники) обласних управлінь МВС України.

Зазначив, що пункт 2 Прикінцевих та Перехідних положень даного Закону зобов`язує керівника органу, до повноважень якого належить звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначено в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 даного Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб звільняє цих осіб. Вказані дії повинні бути вчинені впродовж десяти днів з дня набрання чинності Закону України "Про очищення влади".

Вказує, що оскільки позивач перебував на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області він підлягав люстраційній перевірці.

Вивчення особової справи позивача засвідчило, що в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 позивач перебував на посаді першого заступника начальника УМВС України в Чернівецькій області – начальника управління боротьби з організованою злочинністю (квітень 2010 по липень 2011) та на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції (жовтень 2013 – жовтень 2014), тому на підставі вимог п.2 Перехідних положень Закону України "Про очищення влади" був звільнений з органів внутрішніх справ.

Зазначив, що мета обмежень, встановлених Законом № 1682-VІІ, узгоджується з демократичними принципами, передбаченими Конституцією України і міжнародно-правовими стандартами, тому звільнення позивача, до якого застосовується заборона, в порядку, передбаченому Законом України "Про очищення влади", є правомірним. Отже, втручання у право позивача на зайняття посади здійснено на підставі законодавчо встановленої вимоги і з метою захисту прав і свобод інших осіб, а саме відновлення довіри громадян до влади, тобто, з дотриманням положень частини другої статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Враховуючи викладене, вважає, що звільнення позивача є законним.

Ухвалою суду від 28.02.2018 розгляд справи було відкладено.

Ухвалою суду від 22.03.2018 позовну заяву ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору УМВС України в Тернопільській області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення від 27.10.2014 року № 2239 о/с, поновлення на посаді заступника начальника УМВС України в Тернопільській області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишено без розгляду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2020 у справі №819/2689/14-а ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.03.2018 скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Адміністративна справа №819/2689/14-а надійшла до Тернопільського окружного адміністративного суду 24.09.2020 та ухвалою суду від 29.09.2020 призначено судове засідання з її розгляду.

Ухвалами суду від 22.10.2020, 04.11.2020, 02.12.2020 розгляд справи було відкладено.

Ухвалою суду від 15.12.2020 в задоволенні клопотань відповідача та третьої особи про зупинення провадження у справі відмовлено.

Ухвалою від 15.12.2020 занесеною про проколу судового засідання, судом закрито підготовче засідання та призначено справу до розгляду по суті, розгляд справи відкладено.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив їх задовольнити.

Представники відповідача та третьої особи в судовому засіданні проти позовних вимог заперечили, просили відмовити в їх задоволенні.

Суд, заслухавши в судовому засіданні пояснення представника позивача, представника відповідача та представника третьої особи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, дослідивши матеріали, що містяться у справі, встановив наступні факти.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 06.10.2013 прийнятий на роботу заступником начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції.

Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 2239 о/с від 27.10.2014 полковника міліції ОСОБА_1 (Н-927334), заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції, звільнено з посади на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16.09.2014 та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік) (аркуш справи 9 том 1).

Не погоджуючись із вказаним наказом, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, суд виходить з наступного.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод(далі по тексту - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини.

Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Відповідно до статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IVсуди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Частиною 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

За правилами частини 2 статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).

За визначенням ч.1 ст.1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (ч. 2ст. 1 Закону №1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (ч. 3ст. 1 Закону №1682-VII).

Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Відповідно до пункту 6 частини 1статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо, зокрема, начальницького складу органів внутрішніх справ.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

Згідно з пунктом 8 частини 1статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Суд звертає увагу на те, що Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод(зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та доданої до неї доповіді, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Суд зазначає, що спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

Судом встановлено, що до позивача відповідно до ч.3 ст. 1 та п. 6 ч. 1 ст. 2 за критерієм п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону №1682-VII за зайняття відповідної посади сукупно не менше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року (далі по тексту - критерій одного року) була застосована заборона протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), та звільнено з посади та з органів внутрішніх справ оскаржуваним наказом відповідно до підпункту 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VIІ.

Як зазначалось вище, стаття 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

Судом встановлено, що в період з 06 жовтня 2013 по 27 жовтня 2014 позивач перебував на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області – начальника кримінальної міліції, що складає більше одного року, а відтак у даному випадку поширюється дія Закону №1682-VІІ.

Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України "Про очищення влади", 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду даної справи вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за неналежне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок, у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Разом з тим, необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер право законності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема ,що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини (далі по тексту ЄСПЛ, Суд) прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положенняЗакону№1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 209).

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, презюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення законної мети, якщо воно відповідає "нагальній суспільній необхідності", та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією "демократії, здатної себе захистити", що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців ("демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована") та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі "Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства" [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі "Жданока проти Латвії" [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі "Жданока проти Латвії", пункт 115) (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України", ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли ОСОБА_6 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли ОСОБА_6 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як ОСОБА_6 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади ОСОБА_7 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади ОСОБА_7 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом № 1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону № 1682-VII (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, оскільки не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682-VII, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

У цій справі до позивача був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону № 1682-VII, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі "Полях та інші проти України", оскільки за висновками Європейського суду сам Закон № 1682-VII, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді більше одного року із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

Водночас, відповідач не стверджує про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон №1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII- недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

Водночас відповідачем не наведено відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ МВС України від 27.10.2014 № 2239 о/с "По особовому складу" про звільнення ОСОБА_1 не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Відтак, оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, суд вважає їх непропорційними, невиправданими та такими, що не є необхідними у демократичному суспільстві.

Підсумовуючи наведене, суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ МВС України не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 03.06.2020 по справі № 817/3431/14, яка є обов`язковою для врахування в силу ч.5 ст.242 КАС України.

У цій постанові судова палата з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відійшла від правової позиції щодо застосування норм частини третьої статті 1 та частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, викладеної у постанові від 05.06.2019 у справі № 826/7019/16, оскільки при вирішенні цієї категорії справ застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі "Полях та інші проти України".

Верховний Суд у справі № 817/3431/14 дійшов висновку, що заходи такої суворості, як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років, не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

Відповідно до ч. 1 ст. 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

У випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було звільнено.

Тому, з урахуванням вищенаведеного, суд приходить до висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування наказу Міністерства внутрішніх справ України від 27 жовтня 2014 року № 2239 о/с "По особовому складу" і поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області - начальника кримінальної міліції підлягають до задоволення.

Щодо позовної вимоги про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 1.6. Інструкції затвердженої наказом МВС України від 31.12.2007 № 499 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 12.03.2008 за № 205/14896, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин, грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ виплачується за місцем служби і виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисом доходів і видатків органу, підрозділу, закладу чи установи МВС на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.

Також, згідно п.6 та п.9 Інструкції затвердженої наказом МВС України від 20.07.2018 № 623 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16 серпня 2018 за № 936/32388, яка чинна на момент винесення даного рішення, грошове забезпечення виплачується в межах асигнувань, визначених у кошторисі органу управління (підрозділу) на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу за місцем їх постійної служби.

Місцем проходження служби позивача було Управління МВС України в Тернопільській області та як вбачається із матеріалів справи, а саме довідки відділу фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку Управління МВС України в Тернопільській області від 12.11.2014 №3/719 (аркуш справи 12 том 1) нарахування та виплата грошового забезпечення ОСОБА_1 здійснювалося саме Управлінням МВС України в Тернопільській області.

Відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Управління МВС України в Тернопільській області (код ЄДРПОУ 08592307) є самостійною юридичною особою, перебуває у стані припинення та на теперішній час не ліквідоване.

Оскільки позивач не перебував у трудових (службових) відносинах з МВС України, а проходив службу в УМВС України в Тернопільській області на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області - начальника кримінальної міліції, відтак нарахування та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу повинно здійснювати саме Управління МВС України в Тернопільській області.

Підсумовуючи викладене вище, та враховуючи позицію позивача, на яку неодноразово вказував його представник, про те, що ОСОБА_1 наполягає на стягненні середнього заробітку за час вимушеного прогулу саме з Міністерства внутрішніх справ України, колегія суддів приходить до висновку, що відсутні підстави для задоволення вимоги про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Відповідно до частини 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням вищенаведеного, позовні вимоги позивача підлягають частковому задоволенню.

Керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України від 27 жовтня 2014 року № 2239 о/с "По особовому складу".

Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Управління МВС України в Тернопільській області - начальника кримінальної міліції.

В задоволенні позовної вимоги до Міністерства внутрішніх справ України про стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити.

Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді допустити до негайного виконання.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 19 січня 2021 року.

Реквізити учасників справи:

позивач: ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 );

відповідач: Міністерство внутрішніх справ України (місцезнаходження: вул. Академіка Богомольця, 10, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ/РНОКПП 00032684);

третя особа: Управління МВС України в Тернопільській області (місцезнаходження: Валова, 11, м. Тернопіль, 46000, код ЄДРПОУ 08592307) .

Головуючий суддя Баранюк А.З.

суддя Баб`юк П.М.

суддя Осташ А.В.