Рішення № 94068771, 06.11.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

06 листопада 2020 року №640/2326/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі у складі колегії суддів: головуючого судді Шрамко Ю.Т., суддів Донця В.А., Костенка Д.А., при секретарі судового засідання Ігнатову І.Ю., за участі представника позивача Галенка О.М. та представника відповідачів Польця Д.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Нотаріальної палати України, в особі представника - адвоката Галенка Олега Миколайовича, до Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України про визнання протиправними та нечинними постанови та наказу в частині,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва (також далі - суд) надійшов позов Нотаріальної палати України (далі - позивач) до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМУ) та Міністерства юстиції України (далі - відповідач-2, МЮУ), в якому позивач просить суд:

- визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» від 24 жовтня 2018 року № 860 (далі - Порядок № 860), якою затверджений Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;

- визнати протиправним та нечинним абзац 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» від 29 грудня 2018 року № 4146/5 в частині слів «в тому числі нотаріусу» (далі - Наказ № 4146/5).

Ухвалою суду від 12 лютого 2019 року позовну заяву залишено без руху.

20 лютого 2019 року через канцелярію суду позивачем подано заяву про усунення недоліків.

Ухвалою суду від 22 лютого 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі № 640/2326/19 (далі - справа), розгляд якої вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження, а ухвалою суду від 12 серпня 2019 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті у судовому засіданні.

01 липня 2020 року представниками сторін подано клопотання про розгляд справи у письмовому провадженні.

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що оскаржувані Порядок та Наказ порушують права нотаріусів в частині проходження автоматизованого анонімного тестування для підтвердження професійної компетентності нотаріуса у відповідній сфері державної реєстрації.

Зокрема, позивач зазначає:

- без закріплення положень про необхідність нотаріусам підтверджувати професійну компетентність у відповідній сфері державної реєстрації після тимчасового блокування їм доступу до відповідних реєстрів саме на рівні таких законів, як Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», такі вимоги на рівні підзаконних актів суперечать як вказаним законам, так і Закону України «Про нотаріат»;

- на законодавчому рівні Міністерство юстиції України не уповноважене визначати жодних кваліфікаційних вимог до нотаріусів і виконавців (приватних і державних), які стають державними виконавцями автоматично, виходячи з їхнього правового статусу;

- частиною першою статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та частиною першою статті 6 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» для нотаріусів не передбачено встановлення кваліфікаційних вимог і не передбачено необхідності підтверджувати професійну кваліфікацію (складати іспити, тести тощо);

- Наказом № 4146/5 безпідставно закріплено однаковий підхід до проходження анонімного тестування та підтвердження професійної компетентності для фізичних осіб, які ще тільки мають намір здійснювати функції державних реєстраторів (на стадії доступу до професії) і для нотаріусів, які отримали такий доступ на рівні закону, але в процесі здійснення своїх повноважень їм було тимчасово заблоковано доступ;

- для відновлення тимчасово заблокованого доступу до реєстрів, нотаріусам необхідно надати також аналогічного зразка сертифікат про підтвердження професійної компетентності, який подають особи, які призначаються на посаду державних реєстраторів та вперше отримують доступ до реєстрів;

- Порядок № 860 та Наказ № 4146/5 в частині містять суперечливі норми права;

- до нотаріусів висуваються додаткові кваліфікаційні вимоги, не передбачені ні Законом України «Про нотаріат», ні іншими державними актами в сфері державної реєстрації;

- включення нотаріусів до переліку суб`єктів, які мають проходити автоматизоване анонімне тестування для відновлення тимчасово заблокованого доступу до реєстрів, порушує їхні права;

- всупереч вимогам статті 16 Закону України «Про нотаріат» до розробки Наказу № 4146/5 Нотаріальна палата України не залучалася та пропозиції проведення експертизи вказаного нормативно-правового акту їй не надходило;

- Порядок № 860 та Наказ № 4146/5 не відповідають законодавству України, є необґрунтованим втручанням у права нотаріусів України та виходом за межі повноважень Міністерства юстиції України.

У судовому засіданні позивач позов підтримав та просив задовольнити.

Представник відповідачів позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки оскаржувані постанова та наказ прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність та достатність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд встановив наступне.

24 жовтня 2018 року на виконання вимог закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» була прийнята постанова Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» № 860, якою затверджений Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

29 грудня 2018 року на виконання цієї постанови Міністерством юстиції було прийнято наказ «Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» № 4146/5.

Головною метою вказаних змін до законодавства стала необхідність впровадження процедури оцінювання професійної компетентності осіб, які будуть призначатися на посаду державних реєстраторів або хочуть, щоб їм відносили доступ до реєстру.

До осіб, на яких поширюється обов`язок щодо проходження тестування згідно з вимогами абзацу 1 пункту 2 Порядку № 860 відносяться:

- фізичні особи, які мають намір здійснювати функції державних реєстраторів під час призначення їх не відповідні посади/укладення трудових договорів із суб`єктами державної реєстрації;

- державні реєстратори, стосовно яких Міністерством юстиції України прийнято рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, перед відновленням їм доступу до відповідного Реєстру.

В абзаці 6 пункті 2 Наказу № 4146/5 прямо вказується, що процедура тестування буде поширюватися в тому числі і на нотаріусів, у випадку відновлення їм доступу до реєстрів.

У зв`язку з вищевикладеним, на думку позивача, Порядок № 860 та Наказ № 4146/5 в частині прямо суперечать положенням Законам України «Про нотаріат», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» в частині введення додаткових обмежень для нотаріусів у вигляді обов`язку проходити анонімне тестування (підтверджувати професійну компетентність) для відновлення їм тимчасово заблокованого доступу до реєстрів, на підставі чого звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Судом встановлено, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» від 24 жовтня 2018 року № 860, якою затверджений Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, станом на момент прийняття рішення втратила чинність.

Так, на офіційному вебпорталі https://zakon.rada.gov.ua/ міститься інформація про те, що вищевказана Постанова КМУ втратила чинність на підставі Постанови КМУ № 1125 від 04 грудня 2019 року «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 860».

Крім того, наказом Міністерства юстиції України № 03 лютого 2020 року № 340/5 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства юстиції України» внесено зміни до Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року № 2586/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2015 року за № 1568/28013 (із змінами), та викладено його у новій редакції.

Зокрема, редакція пункту 6, до якого оскаржуваним наказом були внесені зміни в частині слів «в тому числі нотаріусу» з моменту набрання чинності Наказом Міністерства юстиції України № 03 лютого 202 року № 340/5, була наступною:

« 6. Адміністратором реєстрів для доступу користувача до реєстрів реалізується механізм багатофакторної аутентифікації шляхом логічного зв`язку між ідентифікаторами доступу та кваліфікованим сертифікатом відкритого ключа користувача із контролем використання кваліфікованого електронного підпису та кваліфікованої електронної довірчої послуги формування, перевірки та підтвердження кваліфікованої електронної позначки часу. Кваліфікований сертифікат відкритого ключа користувача має містити відомості про те, що особистий ключ зберігається в засобі кваліфікованого електронного підпису, який має вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання. За відсутності таких відомостей у кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа доступ до реєстрів не надається.

Доступ користувача до реєстрів може здійснюватися із закріпленням персонального комп`ютера такого користувача, за допомогою якого здійснюється вхід до реєстрів, до його ідентифікаторів доступу та/або прив`язкою до ідентифікаторів доступу фіксованої IP-адреси користувача за відповідним зверненням суб`єкта, визначеного у пункті 2 цього Порядку.

Адміністратором реєстрів для цілей здійснення користувачем реєстраційних дій можуть бути запроваджені механізми додаткової його аутентифікації в реєстрах.»

З викладеного вбачається, що редакція другого речення абзацу третього пункту 6, до якої були внесені зміни оскаржуваним Наказом, втратила свою чинність у зв`язку з набранням чинності Наказу Міністерства юстиції України № 03 лютого 2020 року № 340/5.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Отже, визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.

Так, у рішенні Конституційного Суду України від 09лютого 1999 року по справі № 1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах 22 квітня 2019 року у справі № 820/601/17, від 02 жовтня 2019 року у справі № 804/215/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі № П/811/112/17.

Зокрема, Верховний Суд наголосив, що відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №870 від 06 вересня 2005 року, - визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

Як зазначає Верховний Суд у своїх постановах від 14 лютого 2019 року у справі № 826/5493/16 (адміністративне провадження № К/9901/14109/18), від 18 липня 2019 року у справі № 826/16725/17 (адміністративне провадження № К/9901/66655/18) оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

Враховуючи вищевикладене, суд зазначає про процесуальну неможливість скасування оскаржуваної постанови та наказу в частині, оскільки дані нормативні документи втратили свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже обраний спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з`ясування судом, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, прав та інтересів.

Крім того, право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

При цьому колегією суддів враховується, що згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до частин першої - третьої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Оскільки суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог Нотаріальної палати України, судові витрати, які підлягають розподілу - відсутні.

На підставі вище викладеного в сукупності, керуючись вимогами статей 72-77, 90, 192, 241-246, 250, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Відмовити повністю у задоволенні позову Нотаріальної палати України (місцезнаходження: 01001, місто Київ, вулиця Хрещатик, 6, офіс 5-А; код ЄДРПОУ 38684025) до Кабінету Міністрів України (місцезнаходження: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, 12/21) та Міністерства юстиції України (місцезнаходження: 01001, місто Київ, вулиця Городецького, 13; код ЄДРПОУ 00015622) про визнання протиправними та нечинними постанови та наказу в частині.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або, в разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Ю.Т. Шрамко

Судді В.А. Донець

Д.А. Костенко