Ухвала суду № 93299321, 30.11.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

30 листопада 2020 року м. Київ№ 640/18711/20Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Пащенко К.С., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

про визнання протиправним та нечинним у частині рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (адреса: 03680, м. Київ, вул. Народного ополчення, буд. 3, ідентифікаційний код 39411771), в якому просить суд:

визнати протиправним та нечинним Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" у частині введення в дію Рішення колегії Державного агентства земельних ресурсів України від 14.10.2014 № 2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.2020 (суддя Пащенко К.С. ) відкрито провадження у адміністративній справі № 640/18711/20, призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження в підготовчому судовому засіданні 15.10.2020.

До суду надійшов відзив Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, у якому відповідач вказав на помилковість висновків позивача щодо нормативного характеру оскаржуваного рішення, а відтак обчислення строку звернення до адміністративного суду в контексті розгляду цієї справи має здійснюватися за правилами ст. 122 КАС України. Відповідач заявив, що з огляду на відсутність заяви про поновлення строку на звернення до суду мають бути застосовані наслідки, передбачені ст. 123 КАС України.

Позивачем подано відповідь на відзив, у якому зазначено, що оскаржуваний наказ порушує право позивача на отримання дозволу на розробку документації із землеустрою, відповідає ознакам нормативно-правового акту та був застосований ГУ Держгеокадастру у Черкаській області та ГУ Держгеокадастру в Одеській області при прийнятті рішення у відмові у наданні відповідного дозволу.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.10.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 19.11.2020.

У відкритому судовому засіданні 19.11.2020 за погодженням з учасниками справи прийнято рішення про подальший розгляд справи у письмовому провадженні на підставі наявних у матеріалах справи документів.

Вирішуючи питання дотримання позивачем строку на звернення до суду, суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно з ч. 2 ст. 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Окрім того, ч. 3 ст. 122 КАС України передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до ч. 3 ст. 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно з ч. 4 ст. 123 КАС України, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначено ст. 264 КАС України.

Правила ст. 264 статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною 3 ст. 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

З матеріалів справи, вбачається, що громадянин України ОСОБА_1 звернувся з заявами від 25.05.2019 № ЗВ-93000010312019 до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області та від 27.10.2019 № ЗВ-9300026882019 до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання відповідно до вимог ст. 116, 118, 121 та 122 Земельного кодексу України дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки.

Позивачу листом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019 № 2301/0/95-19 та наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 03.12.2019 № 15-9039/13-19-СГ у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою відмовлено з посиланням на Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 та на доручення Віце-прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14.

Позивач з позовом про оскарження Наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва 12.08.2020.

З урахуванням наведеного, питання дотримання позивачем строку на звернення до суду стосується визначення належності оскаржуваного акту до нормативних актів чи актів індивідуальної дії.

Суд відмічає, що акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Вказане випливає з Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, відповідно до якого, нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

При цьому, згідно з п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

В свою чергу, індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє ці акти від нормативних, є їх правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їх конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративних правовідносин, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, індивідуальних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Роз`яснення щодо поняття нормативного акту зазначено у Інформаційному листі Вищого адміністративного суду України № 781/11/13-10 від 01.06.2010, у якому вказано, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

У відповідності до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так у справі № 712/8985/17 Верховний Суд висловив позицію, що перевіряючи обґрунтованість висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акту.

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Суд зазначає, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Згідно з п. 13 Указу Президента України «Про Державне агентство земельних ресурсів України» від 08.04.2011 № 445/2011 (у редакції, що діяла на момент прийняття оскаржуваного рішення), для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держземагентства України, обговорення найважливіших напрямів його діяльності у Держземагентстві України утворюється колегія.

Рішення колегії вводяться в дію наказами Держземагентства України.

В свою чергу, відповідно до п. 1 зазначеного Указу, Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Основними завданнями Держземагентства України є:

1) реалізація державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності;

2) внесення Міністрові пропозицій щодо формування державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Держземагентство України відповідно до покладених на нього завдань:

забезпечує підготовку і здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання та охорону земель;

вносить у встановленому порядку пропозиції щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин;

бере участь у розробленні та виконанні державних, галузевих, регіональних та місцевих програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, у проведенні моніторингу земель, територіальному плануванні, впровадженні географічних інформаційних систем, здійсненні топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Відповідно до п. 11 до повноважень Голови Держземагентства України, зокрема:

2) вносить на розгляд Міністра пропозиції щодо формування державної політики у сфері земельних відносин, здійснення топографо-геодезичної і картографічної діяльності та розроблені Держземагентством України проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, забезпечує їх супроводження;

3) розробляє та вносить на розгляд Міністрові розроблені Держземагентством України проекти нормативно-правових актів Мінагрополітики України з питань, що належать до сфери діяльності Держземагентства України, забезпечує їх супроводження.

З аналізу Положення про Державне агентство земельних ресурсів України не вбачається повноважень як Голови, так і колегії Держземагентства України щодо безпосереднього прийняття актів з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, що за своїми ознаками належали б до нормативно-правових.

На виконання повноважень наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014» введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 (протокол засідання № 2), зокрема, № 2/1 «Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності».

Вказаним рішенням Колегії вирішено:

1. Інформацію про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності взяти до відома.

2. Начальникам головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15 жовтня 2014 року, забезпечити обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою:

2.1. Під час розгляду клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності надсилати органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам) за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування. До запиту додавати копії клопотань та графічних матеріалів до них.

2.2. У запиті, наведеному в пункті 2.1 цього рішення:

зазначати прохання до відповідного органу місцевого самоврядування протягом десяти календарних днів з дня отримання запиту письмово висловити позицію із зазначеного питання;

інформувати орган місцевого самоврядування, що відсутність протягом зазначеного строку мотивованих заперечень є мовчазною згодою на надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою.

2.3. У разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема частиною сьомою статті 118 та частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, відмовляти заявникові у задоволенні відповідного клопотання.

2.4. У разі якщо у десятиденний строк відповідний орган місцевого самоврядування письмово або за замовчанням погодив (не надав мотивованих заперечень) надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності або надав заперечення, які суперечать вимогам чинного законодавства, забезпечувати у встановленому порядку розгляд клопотань заявників з урахуванням зазначених обставин.

Термін виконання - з 15 жовтня 2014 року

Зазначені наказ про введення в дію рішення колегії та саме рішення колегії у порядку відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 як нормативно-правові акти не реєструвались.

З аналізу наведених положень вбачається, що рішенням № 2/1 від 14.10.2014 зобов`язано Начальників головних управлінь Держемагенства в областях, м. Києві забезпечити обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.

При цьому, п. 2.3. зазначеним посадовим особам вказано відмовляти заявникові у задоволенні відповідного клопотання у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності.

На думку суду, оскаржуваний Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014", яким введено в дію рішення колегії Державного агентства земельних ресурсів України від 14.10.2014 № 2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності" стосується чітко відносин з організації розгляду начальниками головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності та прийняття рішення з урахуванням висновків органу місцевого самоврядування та виключно з дотриманням вимог ч. 8 ст. 118 та ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, а відтак не містить ознак нормативно-правового акту та належить до розряду актів індивідуальної дії.

Таким чином, у межах вирішення питання дотримання строку на звернення позивачем до суду підлягають застосування виключно положення ст. 122 КАС України.

З урахуванням наведених висновків щодо належності оскаржуваного наказу до актів індивідуальної дії, суд відмічає, що оскаржуваний наказ прийнято 15.10.2014, разом з тим, позивач про обставини порушення своїх прав, свобод чи інтересів дізнався з листа ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019 № 2301/0/95-19, що містив посилання на норми рішення колегії Держземагентства України, що затверджені оскаржуваним наказом, однак позивач з відповідним позовом звернувся до адміністративного суду 12.08.2020 з порушенням шестимісячного строку, передбаченого ст. 122 КАС України.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Частиною 3 ст. 123 КАС України встановлено, що позовна заява підлягає залишенню без розгляду, якщо суд після відкриття провадження в адміністративній справі встановить факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду і підстави, зазначені позивачем у заяві про поновлення такого строку, будуть визнані судом неповажними.

Враховуючи, що позивачем у частині обґрунтування своєчасності звернення з позовом до адміністративного суду зазначено лише про нормативний характер оскаржуваного рішення як підстави для застосування положень ст. 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правових актів до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, беручи до уваги висновки суду щодо належності наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328 до актів індивідуальної дії, за відсутності інших обґрунтувань позивача щодо наявності поважних причин для подання відповідного позову поза шестимісячним строком відповідно до ст. 122 КАС України, суд вважає обґрунтованими висновки відповідача щодо пропуску позивачем шестимісячного строку на звернення до суду, а відтак позов ОСОБА_1 підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України та відповідно до вимог ч. 3 ст. 123 КАС України.

Відповідно ч. 3, 4 ст. 240 КАС України, про залишення позову без розгляду суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про залишення позову без розгляду може бути оскаржена. Особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Керуючись положеннями статей 122, 123, 240, 264 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 залишити без розгляду.

Ухвала, відповідно до змісту ч. 2 ст. 256 та п. 12 ч. 1 ст. 294 КАС України, набирає законної сили негайно з моменту її підписання та може бути оскаржена в апеляційному порядку.

Суддя К.С. Пащенко