Рішення № 93203560, 18.11.2020, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2020 року Справа № 160/2650/20 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого суддіСерьогіної О.В. за участі секретаря судового засіданняГанжі О.С. за участі: представника позивача представника відповідачаБровко О.О., Селіна Д.В. Гущиної М.С.розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Громадська рада при Дніпровський міській раді про визнання дій протиправним та зобов`язання вчинити певні дії та визнання протиправним та нечинним рішення, -

ВСТАНОВИВ:

06.03.2020 року Громадська організація «Платформа Громадський Контроль» звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Громадська рада при Дніпровській міській раді, в якому просить:

- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпропетровської міської ради від 19.02.2020 року №65/54 "Про затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді";

- визнати протиправним та нечинним Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), затверджене рішенням Дніпропетровської міської ради від 24.07.2019 року №94/47 "Про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді";

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, що полягає у нестворенні ініціативної групи для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування;

- зобов`язати Дніпровську міську раду створити ініціативну групу для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що діюче положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), затверджене рішенням ДМР від 24.07.2019 року №94/47, має ряд суперечностей вимогам постанови КМУ №996 від 03.11.2010 року, зокрема: до внесення змін 19.02.2020 року строк повноважень складу Громадської ради був зазначений - впродовж каденції Дніпровської міської ради (п. 2.3. положення ГР при ДМР) - тоді як постановою КМУ №996 встановлено 2 роки (п.7 Типового положення). Наразі до положення внесено зміни та повернуто норму про строк повноважень в 2 роки; ініціативна група утворюється Дніпровською міською радою не пізніше ніж через 60 календарних днів з дня затвердження складу Дніпровської міської ради наступної каденції (п. 3.3. положення ГР при ДМР) - тоді як постановою КМУ №996 встановлено, що ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень (п.8 Типового положення); максимальний кількісний склад Громадської ради - 70 інститутів громадянського суспільств - тоді як постановою КМУ №996 встановлено максимальну кількість 35 інститутів громадянського суспільства (п.7 Типового положення); у разі наявності кількісного складу Громадської ради менше ніж 70 інститутів громадянського суспільства може відбуватися додаткове включення інститутів громадянського суспільства до складу Громадської ради (кооптація). Кооптація до складу Громадської ради відбувається за поданням правління Громадської ради 1 раз на 6 місяців на черговому засіданні діючого складу Громадської ради, де всі кандидати, висунуті інститутами громадянського суспільства, мають можливість увійти до складу Громадської ради згідно з Положенням (п. 3.3. положення ГР при ДМР) - тоді як постановою КМУ №996 кооптація взагалі не передбачена та встановлений інший порядок включення нових членів до складу громадської ради, про що зазначалося вище (п.п. 8-18 Типового положення); засідання Громадської ради є правоможним, якщо на ньому присутні не менше як 1/3 її членів від загального складу (п. 5.6. положення ГР при ДМР) - тоді як постановою КМУ №996 встановлено правоможність за присутності не менш як половини її членів від загального складу (п.22 Типового положення). Таким чином, Дніпровська міська рада, затвердивши своїм рішенням від 24.07.2019 току №94/47 Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), зокрема, протиправно позбавила Громадську організацію “Платформа Громадський Контроль” як інститут громадянського суспільства права на включення до складу Громадської ради при Дніпровській міській раді до закінчення каденції нинішнього скликання Дніпровської міської ради. Що в свою чергу прямо порушує право Громадської організації “Платформа Громадський Контроль” як інституту громадянського суспільства (у розумінні постанови КМУ № 996) на участь у формуванні та реалізації державної, регіональної політики і місцевого самоврядування на території міста Дніпра через інститут громадських рад. З положень постанови КМУ №996 вбачається, що громадська рада є виборним органом, склад якого має повністю переобиратися кожні два роки шляхом проведення рейтингового голосування за представлених кандидатів. Крім того, у відповідності до п. 16 постанови КМУ №996, зміни у складі громадської ради при Дніпровській міській раді мають бути затвердженні рішення Дніпровської міської ради на підставі протоколу засідання громадської ради за умови відсутності спорів щодо формування громадської ради. 18.02.2020 року позивачем подані заперечення щодо формування складу Громадської ради при Дніпровській міській раді. Проте, рішенням №65/54 від 19.02.2020 року, проте всупереч приписам п.п. 16, 17 постанови КМУ №996, Дніпровська міська рада протиправно затвердила зміни у складі Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом «кооптації» нових членів без проведення законодавчо визначених процедур та без дотримання умов.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 року було відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи у письмовому провадженні.

06.04.2020 року від відповідача надійшов відзив на позов в якому зазначене про наступне. Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» має рекомендаційний характер для відповідача і встановлює рекомендаційні норми права, а ії положення не містять імперативних норм для обов`язкового застосування органами місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадкістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування. Органам виконавчої влади за приписами ст. 71 ЗУ «Про місцеве самоврядування» заборонено будь-яким чином втручатись в діяльність органів місцевого самоврядування, які вирішують питання місцевого значення.

07.04.2020 року від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Громадської ради при Дніпровський міській раді надійшли пояснення на позов які є ідентичними поясненням відповідача.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.04.2020 року було задоволено клопотання представника Дніпровської міської ради про розгляд адміністративної справи №160/2650/20 за правилами загального позовного провадження та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

30.04.2020 року від позивача надійшла відповідь на відзив в якому заначено про те, що в даному випадку виник спір щодо формування складу громадської ради, тому відповідач не мав права затверджувати подані громадською радою зміни у ії складі. Щодо дискреційних повноважень ДМР як органу місцевого самоврядування, зазначив, що у своїх постановах від 11.09.2019 року по справі №819/570/18 та від 26.02.2020 року по справі №243/9146/16-а Верховний Суд зробив висновок щодо дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень, відповідно до якого дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, шо прямо або опосередковано закріплені в законі. Просить у задоволені позову відмовити.

У зв`язку із винесенням ухвали від 25.06.2020 року про самовідвід судді Захарчук-Борисенко Н.В. розпорядженням № 196д від 25.06.2020 року було призначено повторний автоматизований розподіл справи.

Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.06.2020 року, адміністративна справа №160/2650/20 передана на розгляд судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду Серьогіній О.В.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 року справа №160/2650/20 прийнята до розгляду за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання на 22.07.2020 року.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.08.2020 року продовжено строк підготовчого засідання на 30 днів.

08.09.2020 року від представника Дніпровської міської ради надійшли заперечення на відповідь на відзив в яких відповідач зазначив, що Дніпровська міська рада на підставі протоколу установчих зборів своїм рішенням здійснює лише затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді, а саме обрання персонального складу та внесення змін до Положення здійснюється безпосередньо членами Громадської ради при Дніпровській міській раді.

Ухвалою суду від 21.10.2020 року, підготовче провадження закрито та на підставі п.3 ч.2 ст.183 КАС України та призначено розгляд справи по суті на 04.11.2020 року. У судовому засідання, відкритому 04.11.2020 року оголошувалась перерва на 18.11.2020 року.

У судове засідання з`явилися представники позивача та представник відповідача. Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, про причини неявки суд не повідомив.

Представники позивача у судовому засіданні позов підтримали та просили суд задовольнити його з підстав, викладених в позовній заяві та в відповіді на відзив. Представник відповідача просила суд відмовити в задоволенні позову, з підстав викладених у відзові на позов та в запереченнях на відповідь на відзив.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши матеріали всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі обставини справи.

Судом встановлено, що протоколом №8 засідання загальних зборів Громадської ради при Дніпровській міській раді від 07.05.2019 року по питанню № 3 порядку денного вирішено внести зміни до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді шляхом виключення визначення «кворум» і ввести поняття, що рішення приймаються простою більшістю голосів та врахувати в Положенні резолюцію Форуму, Голова Громадської ради має право звертатись до виконавчих органів для вирішення питань звернення громадян і без рішення Загальних зборів.

24.06.2019 року Громадська рада при Дніпровській міській раді звернулася до міського голови з листом №03 про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді на підставі протоколу № 8 від 07.05.2019 року загальних зборів Громадської ради.

Рішенням №94/47 від 04.07.2019 року затверджено Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

28.01.2020 року Громадська рада при Дніпровській міській раді звернулася до міського голови з листом №1 про затвердження нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду, затвердженого рішенням міської ради від 24.07.2019 року №94/47.

Рішенням №65/54 від 19.02.2020 року затверджено персональний склад Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесені зміни до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

Приписами статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Відповідно до ч. 1 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно п. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (надалі по тексту - ЗУ № 280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. (ч. 3 ст. 12 ЗУ № 280/97-ВР)

Основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету (ст. 53 ЗУ № 280/97-ВР).

Згідно ч.ч. 6-10 ст. 59 ЗУ № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до п.1 Положення про громадську раду при Дніпровській міській раді, погодженого рішенням міської ради від 24.07.2019 року №94/47 (далі Положення), громадська рада при Дніпровській міській раді є тимчасово консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні, реалізації державної, регіональної та регуляторної політики і місцевого самоврядування на території м. Дніпра.

Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об`єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об`єднань визначено Законом України від 22.03.2012 № 4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон № 4572).

Згідно до пункту 5 частини другої статті 21 цього Закону громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

В той же час, Постановою № 996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Типове положення).

Так, згідно пункту 1 Типового положення громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Відповідно до пункту 2 Типового положення у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення. Положення про громадську раду розробляється громадською радою та затверджується органом виконавчої влади, при якому її утворено.

Згідно п. 5 Положення № 996 рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Згідно абзацу 7 пункту 8 Типового положення для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства.

Відповідно до пункту 16 зазначеного типового Положення орган виконавчої влади на підставі протоколу установчих зборів або результатів рейтингового електронного голосування затверджує склад громадської ради у строк, що не перевищує 30 календарних днів з дати проведення установчих зборів, рейтингового електронного голосування (за умови відсутності спорів щодо формування складу громадської ради). Орган виконавчої влади оприлюднює склад громадської ради на своєму офіційному веб-сайті протягом трьох робочих днів з дати затвердження.

Аналіз правових норм вказує на те, що зазначена норма є імперативною, та не передбачає відмови в затвердженні складу громадської ради та в затвердженні положення на внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

В даному випадку функції органу стосовно затвердження складу громадської ради та затвердження положення є погоджувальними, а не дозвільними.

Що стосується посилання позивача на спір щодо формування громадської ради, суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 10 Положення № 996 за результатами перевірки документів, поданих інститутами громадянського суспільства, на відповідність установленим цим Типовим положенням вимогам ініціативна група складає список кандидатів до складу громадської ради, які можуть брати участь в установчих зборах або рейтинговому електронному голосуванні, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах або рейтинговому електронному голосуванні, із зазначенням підстави для відмови. Рішення ініціативної групи може бути оскаржене до органу виконавчої влади, а також у судовому порядку.

18.02.2020 року за № 270/20 позивачем подані заперечення до Дніпровської міської ради (вх. №15/87 від 18.02.2020 року) щодо формування складу Громадської ради при Дніпровській міській раді, оскільки позивач вважав протиправним рішення третьої особи щодо затвердження нового складу громадської ради.

Доказів звернення до суду з позовом щодо визнання протиправними дій ініціативної групи з підготовки установчих зборів інститутів громадського суспільства з обрання нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та визнання незаконним рішення установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради позивачем не надано.

Також позивачем не надано доказів оскарження рішення ініціативної групи до органу виконавчої влади.

Лист від 18.02.2020 року №270/20, наданий позивачем, не є належним доказом наявності спору щодо формування складу громадської ради.

З урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та нечинним рішення Дніпропетровської міської ради від 19.02.2020 року №65/54 та Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), затверджене рішенням Дніпропетровської міської ради від 24.07.2019 року №94/47.

Що стосується позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради, що полягає у нестворені ініціативної групи для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування та зобов`язання відповідача створити ініціативну групу для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування, суд не вбачає підстав для іх задоволення, оскільки дані вимоги є похідними від вимог, які судом залишені без задоволення.

Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

На підставі викладеного, суд вважає за необхідне відмовити в задоволенні позовних вимог.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позовних вимог питання про розподіл судових витрат судом не вирішується.

Керуючись ст.ст. 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору – Громадська рада при Дніпровській міській раді про визнання дій протиправним, зобов`язання вчинити певні дії та визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 30 листопада 2020 року.

Суддя О.В. Серьогіна