Ухвала суду № 92543627, 26.10.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

26 жовтня 2020 року м. Київ№ 640/9813/19Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю

секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового

провадження адміністративну справу

за позовом до третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет споруМіністерства екології та природних ресурсів України Державної регуляторної служби України Публічне акціонерне товариство «Нафтохімік Прикарпаття»провизнання протиправним та скасування розпорядження, ВСТАНОВИВ:

05.06.2019 Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - позивач, або Мінприроди) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач, або ДРС), у якому просить суд скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 29.03.2019 № 26 про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами розгляду скарги Публічного акціонерного товариства «Нафтохімік Прикарпаття».

В якості підстав позову позивач зазначив, що відповідачем прийнято розпорядження про усунення порушень у сфері ліцензування з порушеннями вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а відтак підлягає скасуванню. Зокрема, позивач зазначає, що згідно з наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 19.10.2018 № 366 «Про анулювання ліцензії» та на підставі Акта про відмову ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 12.10.2018 № 122/18-1 було анульовано ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» ліцензію від 25.04.2014 № 121 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» оскаржило наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 19.10.2018 № 366 «Про анулювання ліцензії» у частині анулювання ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» ліцензії від 25.04.2014 № 121 до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, яка визнала Акт про відмову ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 12.10.2018 № 122/18-1 таким, що складений безпідставно, та неправомірним. Як наслідок, Державна регуляторна служба України зобов`язала позивача скасувати наказ від 19.10.2018 «Про анулювання ліцензії» у частині анулювання ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» ліцензію від 25.04.2014 № 121 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. Позивач звертає увагу суду на невідповідність дати прийняття рішення, протоколу та розпорядження ДРС, чим, на його думку, відповідач порушив розділ 5 наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.07.2015 № 783/40 Про затвердження регламенту Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу було передано судді Пащенку К.С.

18.06.2019 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва позовну заяву залишено без руху. Позивач зазначені в ухвалі недоліки усунув у встановлений судом строк.

15.07.2019 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва було відкрито провадження в адміністративній справі № 640/9813/19, призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи, залучено ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» (далі - третя особа) до участі у справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, витребувано у Відповідача належним чином завірені копії документів, на підставі яких прийнято розпорядження від 29.03.2019 № 26, зокрема, рішення № 4.1 та протоколу № 04-19 від 26.03.2019, скарги ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття».

16.08.2019 до Окружного адміністративного суду м. Києва від відповідача надійшло клопотання про закриття провадження у справі № 640/9813/19 з огляду на таке. У розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222 (далі за текстом - Закон № 222) Мінприроди є органом ліцензування. Відповідач наголошує, що Законом № 222 не передбачено право органу ліцензування на оскарження рішень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, яким є Державна регуляторна служба України, прийнятих в межах його повноважень, наданих цим Законом. Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону № 222 розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами-підприємцями.

16.08.2019 до суду від відповідача також надійшов відзив на адміністративний позов, оскільки останній вважає доводи, викладені у позові, безпідставними та необґрунтованими, а позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню у зв`язку з тим, що Державна регуляторна служба України здійснює виключні функції контролю (державний нагляд) за дотриманням Мінприроди, як органом ліцензування господарської діяльності, законодавства у сфері ліцензування. Також відповідач зазначає, що позов Мінприроди у даній справі не містить обґрунтування порушення ДРС прав, свобод чи інтересів позивача. Крім того, оскільки ані Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 № 32 (далі - Положення № 32), ані Законом № 222, ані будь-яким іншим законом не передбачено права Мінприроди на оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, орган ліцензування повинен діяти виключно на виконання повноважень, передбачених Законом. Щодо твердження позивача про невідповідність дати прийняття рішення, протоколу та розпорядження ДРС, які, на думку позивача, повинні збігатися безумовно, відповідач вказує, що дане твердження суперечить вимогам ч. 11 ст. 5 Закону № 222 та зроблено, виходячи із власних тлумачень позивача, які не узгоджуються з вимогами Регламенту.

По суті виявлених Радою порушень відповідач зазначає, що за порушення вимог законодавства, у тому числі Ліцензійних умов, орган ліцензування повинен був скласти припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення такого заходу. Крім того, Акт № 122/18 є безперечним доказом проведення перевірки ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття», а отже такий акт свідчить про те, що фактично не існувало відмови ліцензіата у проведенні перевірки, що, як наслідок, свідчить про відсутність підстав для складання Акта про відмову № 122/18-1.

27.08.2019 до Окружного адміністративного суду м. Києва від позивача надійшла відповідь на відзив, у якій він підтверджує вимоги, викладені у позовній заяві.

02.09.2019 до Окружного адміністративного суду м. Києва від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив, у яких відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» було анульовано ліцензію від 25.04.2014 № 121 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 19.10.2018 № 366 «Про анулювання ліцензії» та на підставі Акта про відмову ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 12.10.2018 № 122/18-1.

ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» оскаржило наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 19.10.2018 № 366 «Про анулювання ліцензії» у частині анулювання ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» ліцензії від 25.04.2014 № 121 до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України. У результаті розгляду звернення остання визнала Акт про відмову ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 12.10.2018 № 122/18-1 таким, що складений безпідставно, та неправомірним.

Державна регуляторна служба України зобов`язала позивача скасувати наказ від 19.10.2018 «Про анулювання ліцензії» у частині анулювання ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» ліцензію від 25.04.2014 № 121 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Не погоджуючись з рішенням Державної регуляторної служби України, позивач звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років».

За змістом наведених законодавчих норм убачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 лютого 2020 року у справі № 826/14309/17.

Як свідчать матеріали справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з прийняттям ДРС України розпорядження № 26 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» у частині зобов`язання скасування наказу Мінприроди від 19 жовтня 2018 року № 366 щодо анулювання ліцензії ПАТ «Нафтохімік Прикарпаття» від 25 квітня 2014 року на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), Мінприроди є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).

Постанвою КМУ від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Мінприроди є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається КМУ, поводження з небезпечними відходами.

Так, одним із повноважень Мінприпроди, визначених підп. 7 п. 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається КМУ, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

При цьому, п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724 встановлено, що ДРС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМУ і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на ДРС України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до ст. 91 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому КМУ порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частинами 1, 2 ст. 4 Закону № 222 визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону № 222 державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому КМУ за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що ДРС України та Мінприроди є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Мінприроди, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між Мінприроди та ДРС України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 222 він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача, як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи, Мінприроди обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно зі ст. 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Мінприроди на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження ДРС України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, позивач у цій справі, за висновками суду, не має права на звернення до суду.

Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 13 листопада 2019 року в справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17.

Необхідно також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суди першої та апеляційної інстанцій правомірно не роз`яснили позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постановах від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18 та від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.

Подавши даний адміністративний позов, Міністерство екології та природних ресурсів України вийшло за межі власних повноважень, чим порушило вказані вище норми законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Підсумовуючи вищенаведене, та враховуючи те, що законодавством не встановлено повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до суду з приводу оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, суд вважає можливим задовольнити клопотання відповідача та закрити провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Згідно з частиною другої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету.

Враховуючи те, що позивачем при зверненні до адміністративного збору сплачено судовий збір у розмірі 1 921,00 грн., суд вважає за необхідне повернути йому з бюджету зазначену суму.

Враховуючи викладене, керуючись ст. 238, 241, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

1. Клопотання № 36/640/9813/19 від 14.08.2019 «Про закриття провадження у справі» представника Міністерства екології та природних ресурсів України Ананченко І.В. - задовольнити.

2. Провадження у справі № 640/9813/19 за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору: Приватне акціонерне товариство «Нафтохімік Прикарпаття» про визнання протиправним та скасування розпорядження № 26 від 29.03.2019 - закрити.

3. Повернути Міністерству екології та природних ресурсів України (03035, м. Київ, вулиця Митрополита Василя Липківського, 35, код ЄДРПОУ 37552996) з Державного бюджету України судовий збір за подання адміністративного позову № 10/11/5719 від 31.05.2019 до суду у розмірі 1 921,00 грн., сплачений згідно платіжного доручення № 363 від 26 червня 2019 року.

Ухвала набирає законної сили у порядку, встановленому статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Суддя К.С. Пащенко