Ухвала суду № 92155288, 13.10.2020, Вінницький окружний адміністративний суд

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

м. Вінниця

13 жовтня 2020 р. Справа № 120/5046/20-а

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Томчук Андрій Валерійович, розглянувши матеріали позовної заяви за позовом Військової прокуратури Київського гарнізону в інтересах держави, в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат, пов`язаних з утриманням у вищому навчальному закладі

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви Військової прокуратури Київського гарнізону в інтересах держави, в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат, пов`язаних з утриманням у вищому навчальному закладі.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач проходив навчання та військову службу у Національній академії Національної гвардії України з 27.07.2017 по 25.06.2020. Контракт про проходження військової служби (навчання), укладений між Міністерством внутрішніх справ в особі начальника Академії і відповідачем достроково розірваний, а останній виключений із списків особового складу Академії наказом начальника Академії 25.06.2020 №128. Відтак, за відповідачем рахується заборгованість по відшкодуванню фактичних видатків, пов`язаних з його утриманням в Національній академії Національної гвардії України у період з 27.07.2017 по 25.06.2020 у розмірі 431054,42 грн.

Також зазначено, що оскільки відповідач добровільно не сплачує відповідні витрати Національній академії Національної гвардії України, а остання через відсутність коштів для сплати судового збору не вживає заходів з метою стягнення заборгованості та забезпечення її надходження до бюджету, прокуратура з метою представництва інтересів держави, звертається до суду з цим адміністративним позовом.

Ухвалою суду від 29.09.2020 позовну заяву прокурора залишено без руху з наданням строку для усунення недоліків позовної заяви, а саме наведення доказів, які підтверджують існування передбачених законом підстав звернення прокуратури до суду в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України.

08.10.2020 до суду надійшла заява військового прокурора про усунення недоліків визначених в ухвалі від 29.09.2020, в якій зазначено, що до теперішнього часу уповноваженими державою органами на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, а саме МВС України та Національною академією Національної гвардії України не здійснювались заходи представницького характеру з питань захисту інтересів держави щодо відшкодування витрат пов`язаних із утриманням у вищому військовому навчальному закладі, будь-яких заходів по стягненню зазначеної заборгованості до бюджету не вчинено.

Прокурор вказав, що факт не звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав би змогу захистити інтереси держави свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, відтак у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з даним позовом.

Крім того, вказано, що на запит в порядку ст. 23 ЗУ "Про прокуратуру" від 10.08.2020 №11/4756, Національною академією Національної гвардії України надано відповідь від 14.08.2020 №84/1-1317 про неможливість пред`явлення позову у зв`язку з відсутністю фінансування на сплату судового збору.

А на запит від 09.07.2020 №11/4094 щодо здійснених заходів із захисту інтересів держави, МВС відповідь не надано та заходів не вжито.

Дослідивши наявні у справі докази та письмові пояснення Військової прокуратури Київського гарнізону, суд зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Частина 2 статті 43 КАС України визначає адміністративну процесуальна дієздатність, як здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові. Адміністративна процесуальна дієздатність належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

Відповідно до ч. 3 ст. 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

З аналізу наведених норм вбачається, що адміністративна процесуальна дієздатність, у структурі правосуб`єктності, є способом особи своїми діями набувати адміністративні процесуальні права і здійснювати адміністративні процесуальні обов`язки. Функціональний зв`язок двох названих категорій у структурі адміністративної процесуальної правосуб`єктності полягає в тому, що адміністративна процесуальна дієздатність є засобом здійснення адміністративної процесуальної правоздатності. Якщо розглядати конкретні адміністративно-процесуальні суб`єктивні права та обов`язки, то їх місце у складі адміністративної процесуальної правосуб`єктності визначається тим, що вони не є виробленими правоздатністю та дієздатністю, а належать суб`єкту права (права) та покладаються на нього (обов`язки) відповідно до законодавчих приписів.

До таких прав, зокрема, належить і право прокурора, у визначених законом випадках, звертатися до суду в інтересах держави.

Так, згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тлумачення пункту 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Як передбачено частинами третьою - четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини у своїй прецедентній практиці звертає увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Також Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мартіні проти Франції»).

Отже, з наведеного вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави за сукупності таких підстав:

- порушення або загрози порушення інтересів держави та необхідність їх захисту;

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу.

Системне тлумачення положень частин 3-4 статті 53 КАС України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17 та від 19.04.2019 у справі №753/21690/17).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Так, обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, суд зазначає, що матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Міністерство внутрішніх справ України та власне Головне управління Національної Гвардії України не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до ОСОБА_1 , а сама по собі обставина не звернення Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України, Головного управління Національної Гвардії України з позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачами функцій із захисту інтересів держави.

Суд також враховує, що з матеріалів справи вбачається недотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України, зокрема, в постанові від 18.08.2020 (справа №914/1844/18), яка в силу статті 242 КАС України має враховуватись судом при застосуванні таких норм права.

Адже наразі бездіяльність Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України не можна вважати встановленою за умов відсутності будь-яких звернень прокурора до зазначеного органу до подання позову з метою надання цим органам можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, водночас до позовної заяви Військовим прокурором Київського гарнізону додано лише листи адресовані Міністерству внутрішніх справ України та Національній академії Національної гвардії України, якими прокурор повідомив відповідні органи про звернення до суду від їх імені.

Крім того, прокурор у заяві на виконання вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху від 29.09.2020, вказує про звернення із запитом від 09.07.2020 №11/4094 щодо здійснених заходів із захисту інтересів держави до МВС України, відповідь на який МВС так і не надано, проте не долучає копії вказаного запиту в підтверження заявленої позиції, як і не надає відповідних доказів щодо неможливості звернення до суду з даним позовом Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної Гвардії України.

Крім того, доказів того, що у Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Національної Гвардії України відсутні кошти на сплату судового збору до суду також не надано.

Враховуючи наведене, суд не може погодитися з твердженням про доведення прокурором "нездійснення" позивачами захисту інтересів держави, та вважає, що прокурором не доведено нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах позивачами (органами, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах).

Крім того, в ухвалі про залишення позовної заяви без руху від 29.09.2020, було запропоновано позивачеві "обґрунтувати підстави представництва інтересів держави у межах подання адміністративного позову у даній справі, вказавши яким чином, стягнення/не стягнення коштів з відповідача призведе до виконання/невиконання видаткової частини Державного бюджету України".

Разом з тим, в поданій до суду заяві на виконання вимог ухвали від 29.09.2020 вимоги ухвали щодо обґрунтування підстав представництва інтересів держави у межах подання адміністративного позову у даній справі, шляхом зазначення яким чином, стягнення/не стягнення коштів з відповідача призведе до виконання/невиконання видаткової частини Державного бюджету України, залишились невиконаними.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України суддя повертає позовну заяву, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин, суд зазначає, що прокурор у позовній заяві не зазначив в чому саме полягає неможливість Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України звернутися із позовом про стягнення витрат, пов`язаних з утриманням у вищому навчальному закладі, оскільки позивачі, в особі яких в інтересах держави з позовом до суду звертається Військова прокуратура Київського гарнізону, мають підстави і можливість самостійно захищати свої права та прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту безпосередньо позивачами.

Керуючись ст.ст. 169, 255, 256, 294 КАС України,

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Військової прокуратури Київського гарнізону в інтересах держави, в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат, пов`язаних з утриманням у вищому навчальному закладі разом з доданими до неї матеріалами повернути особі, яка її подала.

Копію ухвали невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження ухвали суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Суддя Томчук Андрій Валерійович