Рішення № 91715394, 23.09.2020, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

23 вересня 2020 року м. Ужгород№ 260/1132/20 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Іванчулинця Д.В., розглянувши в письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Хустської місцевої прокуратури (вул. 900 річчя Хуста, 16, м. Хуст, Закарпатська область, 90400) до Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади (пл. Народна, 2, м. Іршава, Закарпатська область, 90100, ЄДРПОУ 35443553) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Хустська місцева прокуратура (далі - позивач) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади (далі - відповідач), в якому просить: 1) визнати протиправною бездіяльність Іршавської міської ради щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши Іршавську міську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду відкрито спрощене позовне провадження в даній адміністративній справі, встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позов - п`ятнадцять днів з дня вручення йому копії даної ухвали суду та роз`яснено сторонам, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Копія вказаної ухвали була надіслана на офіційну адресу електронної пошти відповідача та отримана ним 28 квітня 2020 року, що підтверджується матеріалами справи, однак відзиву на позовну заяву до суду не надано.

Відповідно до ч. 6 ст. 162 КАС України у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.

Згідно ч. 5 ст. 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку про задоволення позову, виходячи з наступного.

Частиною 1 ст. 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У відповідності до норм Закону України "Про прокуратуру", прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім`ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей є Міністерство соціальної політики України.

Разом з тим, відповідно до вищевказаного положення Міністерство соціальної політики України не наділено повноваженнями щодо контролю за створенням в органах місцевого самоврядування служб у справах дітей, а тому прокурор має, в даному випадку, повноваження на здійснення представництва в суді законних інтересів держави.

Статтями 6, 7, 12 Закону України «Про забезпечення організаційно - правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що за умови втрати дитиною батьківського піклування відповідний орган опіки та піклування вживає вичерпних заходів щодо влаштування дитини, зокрема під опіку або піклування, та інші форми.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено статус сільських, селищних, міських рад, як органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно ч.ч. 1, 9 ст. 16, 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Сільські, селищні, міські ради мають печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Орган місцевого самоврядування може звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Згідно ч.ч. 1, 4 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Так, до складу Іршавської міської об`єднаної територіальної громади увійшли 2 ради (3 населені пункти), на території яких проживає 3074 дітей, у т.ч. діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах. Проте, у порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства та захисту прав дітей у складі відповідних виконавчих органів Іршавської міської об`єднаної територіальної громади не утворено службу у справах дітей.

Разом з тим, згідно інформації служб у справах дітей Іршавської районної державної адміністрації від 15.01.2020 р. № 02-33/105 органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог законодавства здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей. До завершення процесу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, служби у справах дітей районних державних адміністрацій здійснюють повноваження у сфері соціально - правового захисту дітей на території сіл та селищ, які не увійшли до об`єднаних територіальних громад, а також повноваження з питань усиновлення, створення дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей, сімей патронатних вихователів.

Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333, формування ефективного місцевого самоврядування повинно стати запорукою створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, у тому числі дітей, надання високоякісних та доступних послуг на відповідній території.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами КМУ від 15.11.2017 р. № 877 та від 11.04.2018 р. № 301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 р. № 866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Крім того, постановою КМУ від 03.10.2018 р. № 800 затверджено Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у т.ч. таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, та внесено зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 р. № 866), якими визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей.

Так, відповідно до п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (в редакції постанов КМУ № 301 від 11.04.2018 р., № 800 від 03.10.2018 р.) визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Відповідно до п.п. 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою КМУ від 03.10.2018 р. № 800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров`ю, надання таким дітям допомоги межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.

Крім того, відповідно до вимог статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання громад» об`єднана територіальна громада є правонаступником усього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися. Тобто голова об`єднаної територіальної громади представляє інтереси дітей, як членів своєї громади і виконує обов`язки щодо створення соціально - економічних умов реалізації особистості на території громади.

Діти, як члени громад, мають свої права як особлива група. Право на життя, на освіту, на охорону здоров`я, на розвиток, на правосуддя, на батьківську турботу, на сім`ю, на захист з боку громади й держави тощо.

За таких обставин, об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.

При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Також ч. 2 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачені повноваження виконавчих органів міських рад, до яких у тому числі належить утворення служб у справах дітей, спрямування їх діяльності.

Отже питання створення виконавчих органів та утворення служб у справах дітей належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

Об`єднана громада як орган опіки та піклування забезпечує захист особистих і майнових прав кожної дитини, яка є мешканцем громади.

З огляду на викладене, служби у справах дітей фактично є координатором і організатором процесів забезпечення прав дітей, захисником та представником прав дитини.

Тобто всі види діяльності виконкому стосовно захисту прав конкретної дитини узагальнює, обліковує та координує служба у справах дітей

Крім того, Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» визначає штатне забезпечення служб у справах дітей, які мають функціонувати в об`єднаних територіальних громадах. Змінами, внесеними до цього Закону 19.01.2017 р., визначено штатну чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів, зокрема міських служб у справах дітей (один працівник служби не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, та на одну тисячу дітей - у районі).

Враховуючи наведене, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.

Згідно ст.ст. 10,11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно рішення першої сесії VIII скликання від 17.05.2017 р. № 10 «Про утворення представницького органу - Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у м. Іршава» утворено представницький орган - Іршавську міську раду об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у м. Іршава шляхом перетворення Іршавської міської ради Закарпатської області (ч. 1 рішення).

Згідно п. 1.1 Регламенту Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади затвердженого рішенням першої сесії VIII скликання Іршавської міської ради від 16.06.2017 р. № 45 порядок діяльності Іршавської міської ради, її органів і посадових осіб визначається Конституцією України, чинним законодавством, Статутом територіальної громади та даним Регламентом.

Регламент Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади (далі - Регламент) має силу нормативного акта, що визначає порядок скликання і проведення сесій міської ради, формування її органів, визначає процедуру підготовки, розгляду та прийняття рішень, права й обов`язки депутатів, функції органів міської ради та її посадових осіб (п. 1.2. Регламенту).

Повноваження міської ради не можуть бути передані іншим органам місцевого самоврядування і посадовим особам, крім випадків і у порядку, передбаченому чинним законодавством (п. 1.3. Регламенту).

Рішення міської ради, прийняті в межах її повноважень, обов`язкові для виконання всіма розташованими на території міста органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами й організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на території міста (п. 1.4. Регламенту).

Основними принципами діяльності міської ради є: народовладдя, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України, підзвітності і відповідальності перед територіальною громадою, судового захисту прав місцевого самоврядування, прозорість, нетерпимість до корупції, професійність.

У своєму листі від 23.01.2020 р. за № 02-20/195/1 Іршавська міська рада інформує, що в структурі міської ради не утворено службу у справах дітей. Також, зазначають, що розпорядженням міського голови № 40 від 14.02.2018 року визначено уповноважену особу з питань захисту прав дітей Іршавської об`єднаної територіальної громади - інспектора юридичного відділу Макрушину Т.В. , а також рішенням сесії Іршавської міської ради № 27 від 25.05.2017 р. створено опікунську раду міської ради.

Разом з тим, Іршавська міська рада об`єднаної територіальної громади не виконує належним чином повноваження з забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів Іршавської міської ради службу у справах дітей.

Своїм листом від 23.01.2020 р. за № 02-20/195/1 міська рада зазначає, що функції у сфері надання соціальних послуг дітям ОТГ здійснюють відповідні структурні підрозділи Іршавської районної державної адміністрації. Питання про утворення служби у справах дітей в міській раді буде розглядатися після закінчення процесу формування Іршавської ОТГ як адміністративно - територіальної одиниці відповідно до перспективного плану.

Вищенаведене суперечить нормам чинного законодавства, та свідчить про небажання реалізації державної політики у сфері забезпечення прав дитини, що є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який, за законом, надає ОТГ як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об`єднаної громади представляти та обстоювати інтереси своїх громадян.

Щоб об`єднані територіальні громади були ефективними з питаннях захисту прав дитини, вони мають не тільки набути повноважень органу опіки та піклування, ай застосовувати положення законодавства у питаннях вирішення спорів між батьками дитини, обмеження або позбавлення батьківських прав, протидії насильству, у тому числі домашньому, представлення інтересів малолітніх, неповнолітніх дітей у разі відсутності законних представників у дитини та багатьох інших.

Крім того, указом Президента України від 30.09.2019 р. № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей - сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Наведені питання також не відносяться до компетенції Іршавського районного центру соціальних служб для сім`ї, дітей та молоді, який є спеціальним закладом, що надає соціальні послуги сім`ям, дітям та молоді, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, та не виконує функції служби у справах дітей.

Таким чином, Іршавська міська рада, як орган місцевого самоврядування, допустила протиправну бездіяльність, оскільки у складі відповідних виконавчих органів Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади не утворила службу у справах дітей.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Згідно ч. 1 ст. 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Хустською місцевою прокуратурою доведено правомірність звернення до суду з позовом та наявність підстав для зобов`язання Іршавської міської ради вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, та, за наведених обставин позовні вимоги підтверджені дослідженими судом належними і допустимими доказами, в зв`язку з чим позов підлягає до задоволення повністю.

Виходячи з вищенаведеного та керуючись статтями 6, 9, 72-77, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В :

1. Адміністративний позов Хустської місцевої прокуратури (вул. 900 річчя Хуста, 16, м. Хуст, Закарпатська область, 90400) до Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади (пл. Народна, 2, м. Іршава, Закарпатська область, 90100, ЄДРПОУ 35443553) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - задовольнити.

2. Визнати протиправною бездіяльність Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

3. Зобов`язати Іршавську міську раду об`єднаної територіальної громади вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції (з урахуванням особливостей, що встановлені Розділом VII КАС України).

СуддяД.В. Іванчулинець