Ухвала суду № 91290565, 02.09.2020, Господарський суд Хмельницької області

ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХМЕЛЬНИЦЬКОЇ ОБЛАСТІ

29000, м. Хмельницький, майдан Незалежності, 1 тел. 71-81-84, факс 71-81-98

_______________

УХВАЛА

"02" вересня 2020 р. Справа № 924/762/19

м. Хмельницький

Суддя господарського суду Хмельницької області Музика М.В., розглянувши матеріали справи

за позовом керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах Західного офісу Державної аудиторської служби, м. Львів

до комунального підприємства "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради,

товариства з обмеженою відповідальністю "Магістраль-Газ", м. Кривий Ріг Дніпропетровської області

про визнання недійсною додаткової угоди №2 від 06.03.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ";

визнання недійсною додаткової угоди №3 від 05.04.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ";

визнання недійсною додаткової угоди №4 від 14.05.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ",

за участю представників учасників справи:

прокуратури: Приступа В.І. - згідно службового посвідчення від 08.01.2020 року;

позивача: не з`явився

відповідача 1: не з`явився

відповідача 2: не з`явився

ВСТАНОВИВ:

ухвалою господарського суду Хмельницької області від 25.07.2019 року відкрито провадження у справі за позовом керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах Західного офісу Державної аудиторської служби, м. Львів до комунального підприємства "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради, товариства з обмеженою відповідальністю "Магістраль-Газ", м. Кривий Ріг Дніпропетровської області про визнання недійсною додаткової угоди №2 від 06.03.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ"; визнання недійсною додаткової угоди №3 від 05.04.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ"; визнання недійсною додаткової угоди №4 від 14.05.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ"; призначено підготовче засідання.

Ухвалою господарського суду Хмельницької області від 10.09.2019 року зупинено провадження у справі № 924/762/19 до завершення розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 587/430/16-ц. Ухвалою суду від 02.10.2019 року поновлено провадження у справі №924/762/19 та призначено підготовче засідання.

Ухвалою суду від 05.11.2019 року зупинено провадження у справі №924/762/19 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду судового рішення у справі № 912/2385/18. Ухвалою суду від 25.08.2020 року поновлено провадження у справі та призначено підготовче засідання.

Відповідач 1 надіслав лист №231 від 31.08.2020 року з проханням розглядати справу №924/762/19 без участі представника КП "УК "Добробут".

Від позивача 01.09.2020 року надійшли додаткові пояснення, у яких Західний офіс Державної аудиторської служби, м. Львів просить суд залишити позовну заяву без розгляду у зв`язку з відсутністю підстав для представництва прокурором. З даного приводу судом враховується наступне.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

При цьому відповідно до абзаців 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з абзацами 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Одночасно відповідно до положень частин третьої - п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Таким чином, зі змісту вищезазначених положень законодавства вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширений підхід до визначення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Таким чином, обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва. У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся (постанова ВС від 28.08.2020 року у справі №914/535/19).

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

З матеріалів справи вбачається, що у відповідь на звернення прокурора у листі №13-22-17-17/2041-2019 від 10.04.2019 року позивачем повідомлено про надіслання звернення щодо можливих порушень законодавства у сфері закупівель КП "УК "Добробут" під час укладення додаткової угоди №2 до договору про закупівлю бензину та дизельного палива №0513-КП від 31.01.2018 року з ТОВ "Магістраль-Газ" для проведення передбачених законом контрольних заходів.

22.04.2019 року повідомлено прокуратуру про початок моніторингу закупівлі КП "УК "Добробут" під час укладення додаткової угоди №2 та №3 до договору про закупівлю бензину та дизельного палива №0513-КП від 31.01.2019 року з ТОВ "Магістраль-Газ" відповідно до ст. 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" із оприлюдненням висновку про результати моніторингу закупівлі на веб-порталі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з питань публічних закупівель у встановлені законодавством строки.

Відповідно до даних із сайту prozzoro.gov.ua щодо проведення моніторингу закупівлі №UA-2018-12-28-000175-c, наказом №16 від 17.04.2019 року Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області розпочато моніторинг закупівель, щодо яких виявлені ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель. Моніторинг закінченого 11.05.2019 року, предметом його були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі в річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідність вимог тендерної документації вимогам Закону України "Про публічні закупівлі", розгляд тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, внесення змін до договору. Позивачем під час моніторингу проаналізовано річний план закупівельна 2019 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену рішенням тендерного комітету КП "УК "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради від 27.12.2018 року №8, тендерну пропозицію учасника - переможця торгів ТОВ "Магістраль-Газ", протокол засідання тендерного комітету замовника від 14.01.2018 року №9, повідомлення про намір укласти договір про закупівлю від 31.01.2018 року №0513-КП, додаткові угоди №1 від 31.01.2019 року, №2 від 06.03.2019 року, №3 від 05.04.2019 року, пояснення та копії додаткових документів (листів, довідок торгово-промислової палати), отриманих від замовника через електронний кабінет, так встановлено відсутність порушень законодавства у сфері закупівель.

В подальшому, прокурор звернувся до позивача із повідомленням від 15.07.2019 року про намір здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі Західного офісу Держаудитслужби шляхом пред`явлення позову про визнання недійсними додаткових угод №№2, 3 та 4 від 06.03.2019 року, від 05.04.2019 року та від 14.05.2019 року до договору про закупівлю товарів №0513-КП від 31.01.2019 року, та 19.07.2019 року надіслав даний позов до суду.

Тобто, з викладеного встановлено, що у відповідь на повідомлення прокурора позивачем у межах компетенції проведено відповідну перевірку дотримання законодавства у сфері закупівель, в тому числі, правомірності укладення додаткових угод №№1, 2 та 3 до договору №0513-КП від 31.01.2019 року. За результатами перевірки Західним офісом Держаудитслужби не виявлено порушень при укладанні, зокрема, оскаржуваних в даній справі додаткових угод №№2 та 3. Про проведення моніторингу та, в подальшому, оприлюднення його результатів, повідомлено прокуратуру. Відтак, Західним офісом Держаудитслужби вчинено всі передбачені законодавством дії з метою перевірки повідомленої прокурором інформації щодо потенційного порушення законодавства в сфері публічних закупівель.

Вжиття позивачем дій щодо потенційного порушення законодавства у сфері публічних закупівель не може свідчити про здійснення останнім захисту інтересів держави неналежним чином, що відповідає висновку, викладеному в постанові Верховного Суду від 20.08.2020 у справі №910/12705/18.

Оскільки прокурор виконує субсидіарну роль при зверненні до суду з позовом в інтересах уповноваженого органу та не може підміняти останнього, а не пред`явлення позивачем даного позову мотивоване не виявленням останнім порушень, що, в свою чергу, не свідчить про нездійснення або неналежне здійснення компетентним органом дій щодо захисту інтересів держави, у суду відсутні підстави вважати обґрунтованим звернення прокурора до суду з даним позовом в особі Західного офісу Держаудитслужби.

Суд також звертає увагу, що прокурором у справі №924/762/19 оскаржуються додаткові угоди №№2, 3 та 4 до договору, натомість, повідомлення позивача не стосувались угоди №4, яка була укладена пізніше.

Позиція ВС у справі №924/1240/18 у постанові від 17.08.2020 року, на якій наголошує прокурор, не може бути використана в даній справі, оскільки у справі №924/1240/18 позивачем за результатами моніторингу було виявлено порушення законодавства у сфері закупівель, проте, не вжито заходів на їх усунення.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

З вищезазначеного, суд приходить до висновку про недоведеність прокурором підстав для представництва Західного офісу Державної аудиторської служби, м. Львів в даній справі та, відповідно, залишення позову без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

Керуючись ст.ст. 226, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, суд -

УХВАЛИВ:

позов керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах Західного офісу Державної аудиторської служби, м. Львів до комунального підприємства "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради, товариства з обмеженою відповідальністю "Магістраль-Газ", м. Кривий Ріг Дніпропетровської області про визнання недійсною додаткової угоди №2 від 06.03.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ"; визнання недійсною додаткової угоди №3 від 05.04.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ"; визнання недійсною додаткової угоди №4 від 14.05.2019 року до договору №0513-КП від 31.01.2019 року про закупівлю товарів, укладеної між комунальним підприємством "Управлінська компанія "Добробут" Кам`янець-Подільської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Магістраль-газ", залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення суддею та може бути оскаржена протягом 10 днів до Північно-західного апеляційного господарського суду.

Суддя М.В. Музика

Віддрук. у 5 прим.: 1 - до справи; 2 - прокуратурі (32300, Хмельницька область, м. Кам`янець-Подільський, вул. Драгоманова, 11) - рек. з пов. про вручення; 3 - позивачу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (29013, м. Хмельницький, пров. Маяковського, 19/1) - рек. з пов. про вручення; 4 - відповідачу 1 (32300, Хмельницька область, м. Кам`янець-Подільський, вул. Тімірязєва, 125) - рек. з пов. про вручення; 5 - відповідачу 2 (50027, Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, площа Горького, 100) - рек. з пов. про вручення