Рішення № 91267617, 31.08.2020, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2020 року Справа № 160/5498/20

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді: Букіної Л.Є., розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду 22.05.2020 надійшов позов Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №1 від 30.01.2020 року у частині відмови в анулюванні кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 №011558 від 12.12.2013 року.

Обґрунтовуючи позов у заявах по суті позивач посилається на протиправність оскарженого рішення, яким відмовлено у внесенні подання щодо анулюванні кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 №011558 від 12.12.2013 року. Як зазначає Департамент, означеним землевпорядником допущено ряд грубих порушень щодо складання та виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі, яка у подальшому підлягає затвердженню Дніпровською міською радою. При цьому, як зазначає представник позивача, міськрада вимушена приймати рішення яке є завідомо протиправним та такі дії можуть викликати свавілля з боку суспільства, у зв`язку з чим просить позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.06.2020 р. відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників процесу. Тією ж ухвалою суду залучено як співвідповідача - Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Представник відповідачів надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог з огляду на їх необґрунтованість. В обгрунтування відзиву вказано, що повноваження Комісії з приводу прийняття відповідного рішення стосовно то чи іншого землевпорядника є дискреційними та приймаються шляхом відкритого голосування, що і відбулось у розглянутому випадку. При цьому, враховуючи, що допущені ОСОБА_1 порушення не призвели до незворотного процесу і прийнято колегіальне рішення більшістю голосів про відсутність підстав для звернення з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 №011558 від 12.12.2013 року.

Дослідивши письмові докази, долучені до матеріалів справи, проаналізувавши відповідні норми чинного законодавства, суд виходить із такого.

При вирішені спору суд виходить із того, що у грудні 2019 року на адресу Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру надійшла скарга № 6/7-92 щодо порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На засідання Комісії розглянуто лист Департаменту та ухвалено рішення, оформлене протоколом засідання №1 від 30.01.2020 року, яким більшістю голосів (проти - 8, за - 0, утрималися - 4) вирішено не звертатися до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 №011558 від 12.12.2013 року.

Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом, правомірність прийняття якого і є предметом розгляду у вказаній справі.

При вирішені спору суд виходить із того, що основні засади роботи Кваліфікаційної комісії, процедура видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста врегульовані Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера- землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 № 392, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2017 за № 1044/30912 (далі - Порядок № 392).

Правовий статус Кваліфікаційної комісії визначений пунктом 2 Порядку, відповідно до якого склад Кваліфікаційної комісії затверджується наказом Держгеокадастру. До складу Кваліфікаційної комісії включаються 10 осіб з числа висококваліфікованих фахівців, які є представниками Держгеокадастру, 5 осіб з числа представників навчальних закладів, 5 осіб з числа представників саморегулівних організацій у сфері землеустрою. Строк повноважень членів Кваліфікаційної комісії становить 7 років.

Згідно з пунктом 5 Порядку № 392 до повноважень Кваліфікаційної комісії належать:

розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту;

організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста;

встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів;

здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів;

затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку;

прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера- землевпорядника та/або інженера-геодезиста, їх дублікатів;

розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю);

прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста;

у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.

Як слідує з пункту 5 Порядку № 392, Кваліфікаційна комісія не уповноважена приймати рішення про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а лише приймати рішення про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії такого сертифіката.

Натомість право анулювати кваліфікаційний сертифікат інженера- землевпорядника надано центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (тобто, Держгеокадастру), в силу норми частини дев`ятнадцятої статті 66 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 (далі-Закон № 858-IV), якою визначено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера- землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

Відповідно до пунктів 1,2 розділу II Порядку № 392 організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць. Засідання Кваліфікаційної комісії є правомочним у разі присутності на ньому більш як половини її членів.

Пунктом 6 розділу II Порядку № 392 передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.

Протоколи засідань Кваліфікаційної комісії підлягають постійному зберіганню.

Голосування проводиться шляхом підняття руки кожним членом Кваліфікаційної комісії. Підрахунок голосів проводить секретар Кваліфікаційної комісії, перелічивши підняті руки членів Кваліфікаційної комісії.

У разі рівного розподілу голосів голос голови Кваліфікаційної комісії є вирішальним.

Судом встановлено та із матеріалів справи слідує, що у ході засідання Кваліфікаційної комісії 30.01.2020, на якому були присутні 12 з 20 її членів, заслухано звіт її секретаря про порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 , відомості про якого внесено до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників (кваліфікаційний сертифікат від 12.12.2013 № 011558). Розглянуто також лист Департаменту на адресу Кваліфікаційної комісії від 02.12.2019 № 16/7-92 «Про вжиття заходів реагування», в якому позивач просив вжити заходів відповідно до вимог ст. 66 Закону України «Про землеустрій» - анулювати кваліфікаційний сертифікат інженера землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 19.12.2013 № 011558) у зв`язку з виявленими порушеннями при розробленні Технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .

Шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів (8 - «проти», 4 - «утримались», «за» - 0) Кваліфікаційною комісією не ухвалено рішення про звернення з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 19.12.2013 № 011558).

За викладених обставин, у ході засідання та здійснення голосування Кваліфікаційною комісією дотримано вимоги розділу II Порядку № 392.

Що ж стосується суті виявлених позивачем порушень стосовно означеного інженера, які враховувалися членами Комісії під час відкритого голосування суд зазначає, що Кваліфікаційна комісія наділена виключними повноваженнями вирішувати питання, у тому числі, щодо звернення з поданням про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера- геодезиста та навпаки, тобто, такі повноваженнями є дискреційними.

Відповідно до Рекомендацій №R (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 11.03.1980, термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибирати з кількох юридично доступних рішень, те яке буде більш прийнятним. Відтак дискреційними є повноваження, які залишають державному органу чи його посадовій особі свободу розсуду після з`ясування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Аналогічні правові позиції щодо дискреційних повноважень містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 07.06.2018 у справі № 11-121сап18, від 18.07.2018 у справі № 826/3520/15, науковому висновку Верховного Суду від 13.04.2018 щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією.

На переконання суду, визначення порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою як грубого здійснюється Кваліфікаційною комісією у межах дискреційних повноважень. Виходячи з того, що у залежності від оцінки допущених інженером- землевпорядником порушень та віднесення або невіднесення їх до категорії «грубих», Кваліфікаційна комісія має не один, а два правомірних варіанти поведінки: 1) ухвалити рішення про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста 2) не ухвалити таке рішення і відповідно таке подання до Держгеокадастру не вноситься.

При цьому Закон не дає визначення грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно- правових актів.

Відтак, поняття «грубе порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів», яке застосоване законодавцем у статті 68 Закону № 858-IV має оціночний характер, а тому для з`ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків. У кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Згідно з позицією Верховного Суду України, викладеній у постанові 14.03.2017 у справі № 800/323/16, суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 КАС України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані законом відповідному суб єкту владних повноважень.

Також, відповідно до позиції Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі № 569/15527/16-а, від 20.03.2018 у справі № 461/2579/17, від 20.03.2018 у справі № 820/4554/17, від 03.04.2018 у справі № 569/16681/16-а та від 12.04.2018 у справі № 826/8803/15, завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; оскільки єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності не відповідає компетенції адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Враховуючи вищевикладене, суд доходить висновку, що визначення порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою як грубого, що мало б певні правові наслідки для такого інженеру, лежить у площині дискреційних повноважень Кваліфікаційної комісії та саме такий орган шляхом відкритого голосування більшістю голосів приймає одне із зазначених вище варіантів поведінки, тобто, діє на власний розсуд і у розглянутому випадку у суду відсутні підстав втручатися у виключну компетенцію відповідача, а тому заявлені позивачем вимоги є безпідставними, необгрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст. 241-246, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, у разі якщо її не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного перегляду справи.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене протягом тридцяти днів з дня його складення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Суддя Л.Є. Букіна