Рішення № 91000253, 17.08.2020, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2020 року справа № 580/2317/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кульчицького С.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) в приміщенні суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач 1) до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - відповідач 2), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо не надання позивачці публічної інформації за запитом від 28.05.2020;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо не надання позивачці публічної інформації за запитом від 28.05.2020;

- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит на інформацію;

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо неповідомлення позивачки про направлення її запиту від 28.05.2020 до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради;

- зобов`язати відповідачів надати позивачці повну інформацію, що запитувалася згідно із запитом на отримання публічної інформації від 28.05.2020.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що відповідачі усупереч положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" не надали позивачу інформацію про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду від 06.07.2020 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

17.07.2020 представником відповідачів надано до суду відзив, в якому зазначено, що позовні вимоги є безпідставними, оскільки запитувана позивачем інформація про вільні земельні ділянки є частиною відомостей, що містяться у Державному земельному кадастрі. Вказує, що статтею 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо формування та розпорядження відомостями, які входять до складу Державного земельного кадастру.

Дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд зазначає про таке.

З матеріалів справи судом встановлено, що 28.05.2020 позивачка звернулася до Виконавчого комітету Черкаської міської ради із заявою щодо надання інформації про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Листом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 02.06.2020 № 5341-2 повідомлено позивачку, що в базі геоданих МГІС-Черкаси відділу містобудівного кадастру та ГІС відсутній реєстр вільних земельних ділянок. Рекомендовано позивачу для пошуку вільної земельної ділянки використовувати Інтернет-ресурс публічної кадастрової карти України. Додатково повідомлено позивачку, що інформація про наявність земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову від інформаційних ресурсів до системи містобудівного кадастру не надходили.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо не надання публічної інформації за запитом від 28.05.2020 про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд, позивачка звернулася до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону).

Згідно з частиною першою статті 5 Закону України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року №2657-XII (далі - Закон №2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Частиною першою статті 22 Закону №2657-XII визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідно до частини другої статті 22 Закону №2657-XII відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР передбачено, що міським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

Абзацом другим частини п`ятої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

За приписами статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

З аналізу наведених положень вбачається, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

Як встановлено судом, позивачка запитувала інформацію стосовно наявності на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Листом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 02.06.2020 № 5341-2 позивачку повідомлено, що в базі геоданих МГІС-Черкаси відділу містобудівного кадастру та ГІС відсутній реєстр вільних земельних ділянок. Рекомендовано позивачу для пошуку вільної земельної ділянки використовувати Інтернет-ресурс публічної кадастрової карти України. Додатково повідомлено позивачку, що інформація про наявність земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову від інформаційних ресурсів до системи містобудівного кадастру не надходили.

З аналізу приписів статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності» і статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", вбачається, що передусім саме виконавчий комітет згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Більше того, виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.

Аналогічна правова позиція, викладена у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №127/28475/15-а, від 5 листопада 2019 року у справі №359/7966/16-а, від 07.02.2020 у справі №127/13810/17, яка, в силу положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, має враховуватись судом під час прийняття рішення.

Відтак суд висновує, що виконавчий комітет є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому у нього відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації.

При цьому суд зазначає, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичної чи юридичної особи.

Однак у даному випадку, листом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 02.06.2020 № 5341-2 надано відповідь на запит позивачки щодо неможливості надання запитуваної інформації.

А тому належним способом захисту порушеного права позивача є саме визнання протиправними дій відповідачів щодо ненадання позивачу згідно із запитом від 28.05.2020 запитуваної інформації про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Щодо вимоги позивачки визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит на інформацію, суд зазначає таке.

Право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а ще і право на своєчасне її отримання.

Відповідно до частини 1 статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Запит позивачки від 28.05.2020 отримано Виконавчим комітетом Черкаської міської ради 29.05.2020, тобто п`ятим робочим днем є 05.06.2020.

Відповідь на запит позивачки надана Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради 02.06.2020.

Однак відповідачами не надано доказів надіслання відповіді на запит позивачки.

Відповідно до ч. 2 Правил надання послуг поштового зв`язку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 №270 зазначено, зокрема, що розрахунковий документ - документ встановленої відповідно до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" форми та змісту (касовий чек, розрахункова квитанція тощо), що підтверджує надання послуг поштового зв`язку.

Статтею 13 Закону України «Про поштовий зв`язок» від 04.10.2001 №2759-III передбачено порядок надання поштового зв`язку, зокрема, у абзаці 3 вказано, що у договорі про надання послуг поштового зв`язку, якщо він укладається у письмовій формі, та у квитанції, касовому чеку тощо, якщо договір укладається в усній формі, обов`язково зазначаються найменування оператора та об`єкта поштового зв`язку, які надають послуги, дата та вид послуги, її вартість. У договорі, стороною якого є національний оператор зв`язку, укладеному у будь-якій формі, має міститися попередження про недопущення пересилання письмової кореспонденції, виконаної і розтиражованої друкарським способом, без вихідних даних (тираж, назва друкарні, номер замовлення та інше). За недотримання цієї вимоги несе відповідальність оператор поштового зв`язку.

Аналізуючи вказані норми, суд висновує висновок, що належним доказом надіслання суб`єктом владних повноважень відповіді на запит позивача є квитанція або касовий чек, в якому зазначено найменування оператора та об`єкта поштового зв`язку, які надають послуги, дата та вид послуги, її вартість.

Враховуючи вищевикладене, суд критично оцінює надані відповідачами у відзиві заперечення щодо пропуску строку розгляду запиту, оскільки вони не підтверджують факт направлення та отримання вказаної відповіді позивачкою, а є лише фактом фіксування наявності відповіді в установі. Крім того, матеріали справи не містять доказів отримання позивачкою відповіді на запит.

Відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Суд звертає увагу, що відповідачем 1 не названо та не надано доказів про інформування позивачки про те, що її запит від 28.05.2020 направлено на розгляд до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

Таким чином позовна вимога в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит на інформацію та визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо неповідомлення позивачки про направлення її запиту від 28.05.2020 до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, підлягають до задоволення.

Щодо позовної вимоги зобов`язати Виконавчий комітет Черкаської міської ради та Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради надати позивачу повну інформацію, що запитувалася згідно із запитом на отримання публічної інформації від 28.05.2020, суд зазначає про таке.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики.

Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивачки належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено.

Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №30985/96).

Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №826/23192/15.

У контексті оцінки доводів позивача суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Таким чином, оцінивши допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок в їх сукупності за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженню наявних у справі доказів, суд приходить до висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що належить задовольнити повністю.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Розподіл судових витрат здійснюється у порядку визначеному ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст.ст. 2 ,6, 9, 14, 19, 76, 77, 139, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, ідентифікаційний код 04061547), Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, ідентифікаційний код 38715770) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - задовольнити повністю.

Визнати протиправними дії Виконавчого комітету Черкаської міської ради та Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 повної інформації на запит від 28.05.2020.

Визнати протиправною бездіяльность Виконавчого комітету Черкаської міської ради та Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит ОСОБА_1 від 28.05.2020.

Визнанати протиправною бездіяльность Виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо неповідомлення ОСОБА_1 про направлення її запиту від 28.05.2020 до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

Зобов`язати Виконавчий комітет Черкаської міської ради та Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради надати ОСОБА_1 повну інформацію, що запитувалася згідно із запитом на отримання публічної інформації від 28.05.2020, про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. У разі застосування судом частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя С.О. Кульчицький