Ухвала суду № 90999313, 17.08.2020, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/7598/20

УХВАЛА

17 серпня 2020 року м. Одеса

Суддя Одеського окружного адміністративного суду Самойлюк Г.П., розглянувши матеріали позовної заяви Заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Одеський дошкільний навчальний заклад «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Одеський дошкільний навчальний заклад «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, в якому позивач просить:

визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 98 позапланової перевірки, проведеної у період з 15.06.2018р. по 18.06.2018р. співробітниками Приморського районного відділу у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області;

зобов`язати Одеську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 98 позапланової перевірки, проведеної у період з 15.06.2018р. по 18.06.2018р. співробітниками Приморського районного відділу у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області, в тому числі необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному дошкільному навчальному закладі.

Відповідно до п.6 ч. 1 ст. 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Дослідивши матеріали адміністративного позову, суд зазначає про наявність підстав для повернення позовної заяви з огляду на наступне.

В обгрунтування наявності підстав звернення до суду з цим позовом у прокуратури зазначено, що у період з 15.06.2018р. по 18.06.2018р. Приморським районним відділом у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області проведено позапланову перевірку в Одеському дошкільному навчальному закладі «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області з питань додержання вимог у навчальному закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки, за наслідками якої складено акт № 98 від 18.06.2018р.

За результатами перевірки встановлено, зокрема, що в порушення п.1.2 розділу V Правил протипожежної безпеки України, затверджених наказом МВС України № 1417 від 30.12.2014р., приміщення навчального закладу не обладнано системою пожежної сигналізації та системою оповіщення людей та управління евакуювання; у порушення п. 7.1.5 Державних будівельних норм України В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» кухонне приладдя не обладнано автоматичною установкою пожежогасіння; в порушення п. 2.26 розділу ІV Правил протипожежної безпеки України, затверджених наказом МВС України № 1417 від 30.12.2014р., живлення побутових кондиціонерів в приміщеннях не забезпечено автономним пристроємелектричного захисту (порушення є триваючим з 2014 р.).

18.06.2018р. Приморським районним відділом у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області завідуючій Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області Ласьковій А.А. винесено припис № 92 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 18.06.2018р., а в подальшому щодо вказаної посадової особи складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 188-8 КупАП за невиконання вищенаведеного припису.

Також зазначено, що у період з 15.11.2017р. по 21.11.2017р. Приморським районним відділом у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області проведено позапланову перевірку в Одеському дошкільному навчальному закладі «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що свідчить про систематичність порушень та їх неусунення впродовж декількох років.

Посилаючись на триваючий характер порушень норм пожежної безпеки у Одеському дошкільному навчальному закладі «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання власника комунального закладу усунути порушення вимог пожежної безпеки, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 53 КАС України).

Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Верховним Судом у постановах від від 25.04.2018 р. у справі № 806/1000/17, від 12.08.2020 р. у справі № 820/1381/17 зроблено правовий висновок щодо застосування ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", згідно якого перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено невиконанням Одеським дошкільним навчальним закладом «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області приписів Приморського районного відділу у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області, що розцінено прокурором як порушення інтересів держави щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1052 від 16.12.2015р., визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За приписами ч.ч.1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Згідно ч.1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить:

здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (п. 1);

складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (п. 11);

звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12);

складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (п. 14);

застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (п.18);

розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (п. 19).

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Суд зазначає, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

У зв`язку з наведеним, суд зазначає про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 р. у справі №320/1724/19, від 09.10.2019 р. у справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 р. у справі №804/4728/18, від 30.07.2019 р. у справі №0440/6927/18, від 27.04.2020 р. у справі № 826/10807/16, від 12.08.2020 р. у справі № 820/1381/17.

Згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до п.7 ч.4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для повернення позовної заяви.

Відповідно ч.ч.6, 8 ст. 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись ст.ст.169, 241, 248, 294-295 КАС України, суддя, -

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Одеський дошкільний навчальний заклад «Ясла-садок» № 250 Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, зобов`язання вчинити певні дії, - повернути позивачу.

Роз`яснити позивачу, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали разом з позовною заявою та всіма доданими до нього матеріалами надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили у строки, визначені ст.256 КАС України, та може бути оскаржена у відповідності до ст. 295, 297 КАС України.

Пунктом 15.5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Суддя Г.П. Самойлюк