Ухвала суду № 90918154, 12.08.2020, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

12 серпня 2020 року м.Чернігів Справа № 620/2645/20

Чернігівський окружний адміністративний суд, під головуванням судді Житняк Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження заяву по справі за позовом Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство» про визнання незаконною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И ЛА:

Позивач звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство», в якому просить:

- визнати незаконною бездіяльність відповідача з питання не винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» та не закріплення його меж в натурі (на місцевості) та зобов`язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» загальною площею 416 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.07.2020 було прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

У встановлений ухвалою суду строк, відповідачем подано відзив на позов та клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, у зв`язку з тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У позовній заяві відсутні підстави, аби зробити висновок про невиконання або неналежне виконання компетентним органом своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Чернігівська обласна державна адміністрація та Департамент екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА повідомили про вжиття ними заходів у відповідному напрямку. Крім того, прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором.

Вирішуючи питання про залишення позову без розгляду, суд зважає на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

При цьому в силу частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Згідно частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Аналіз вказаних правових норм надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Публічно-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, від 19.02.2019 у справі №925/226/18, від 25.09.2019 у справі №201/5279/16, від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а.

Верховний Суд у постанові від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18 зазначає, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Відповідно до ст.16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Судом встановлено, що у структурі Чернігівської обласної державної адміністрації наявний Департамент екології та природних ресурсів, згідно підпункту 1 пункту 5 Положення про Департамент екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 31.01.2019 №46, одним з основних завдань якого є забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів на території Чернігівської області. Згідно пункту 2 зазначеного Положення Департамент є юридичною особою публічного права.

Керівник Бахмацької місцевої прокуратури у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що уповноважений орган – Чернігівська обласна державна адміністрація, з позовом до суду не звертався та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» та закріпленні його меж в натурі (на місцевості), не вживав, обмежившись направленням до органів місцевого самоврядування листа, що має виключно інформаційний характер та не може свідчити про активну поведінку уповноваженого органу, спрямовану на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

Водночас, судом встановлено, що Департамент листом від 29.05.2020 №08-07/1535 повідомив Бахмацьку місцеву прокуратуру про те, що обласною державною адміністрацією вживалися заходи щодо забезпечення організації робіт із винесення меж в натурі територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а саме: переліком видатків на 2019 рік за рахунок коштів природно охоронного фонду передбачалися кошти в сумі 700 тис. грн. на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду. По даному заходу двічі оголошувався конкурс на проведення закупівлі. Однак, жодного разу торги не відбулися. За рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках було виготовлень 23 інформаційно-охоронних знаки на об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення Борзнянського району, в тому числі 2 штуки на заповідне урочище місцевого значення «Коропський бір». 17.09.2019 направлено лист органам місцевого самоврядування області щодо необхідності проведення відповідної роботи. 27.05.2020 направлено листи на райдержадміністрації щодо надання інформації про встановлення інформаційно-охоронних знаків, виготовлених за рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках з підтверджуючими матеріалами (а.с.33-35).

У даній справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Чернігівською обласною державною адміністрацією, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави. Тому суд погоджується з доводами відповідача, що прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором.

Враховуючи вказане, суд дійшов висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентний орган, який прокурор зазначив як позивача, не здійснює своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

Обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Отже в даній справі наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України (залишення позову без розгляду).

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, про наявність підстав для задоволення клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, а тому позовну заяву Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство» про визнання незаконною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 43, 53, 240, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И ЛА:

Позовну заяву Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство» про визнання незаконною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії – залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та відповідно до ст.294 КАСУ, може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції.

Суддя Л.О. Житняк