Ухвала суду № 90888185, 05.08.2020, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа №1.380.2019.006479

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

05 серпня 2020 року

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючий суддя Кравців О.Р.,

секретар судового засідання Шийович Р.Я.,

від позивача не прибув,

від відповідача Мельничок В.М.,

від третьої особи не прибув,

розглянув у відкритому судовому засіданні питання про закриття провадження у справі за позовом Дрогобицької міської ради Львівської області до Бориславської міської ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Відділ охорони здоров`я виконавчих органів Дрогобицької міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

До Львівського окружного адміністративного суду звернулася Дрогобицька міська рада Львівської області (далі – позивач) з позовною заявою до Бориславської міської ради Львівської області (далі – відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Відділ охорони здоров`я виконавчих органів Дрогобицької міської ради, у якій просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо передачі коштів на здійснення видатків між місцевими бюджетами м. Борислава та м. Дрогобича у вигляді міжбюджетних трансфертів;

- зобов`язати відповідача у встановленому порядку розглянути на найближчій черговій сесії питання про передачу з бюджету м. Борислава у бюджет м. Дрогобича у вигляді міжбюджетних трансфертів коштів за пролікованих пацієнтів мешканців м. Борислава за 9 місяців 2019 року у стаціонарних відділеннях закладів охорони здоров`я міст Дрогобича та Стебника та уповноважити міського голову міста Борислава підписати відповідну угоду.

Підставою цього позову є протиправна бездіяльність відповідача щодо нерозгляду питання щодо передачі з бюджету м. Борислава у бюджет м. Дрогобича у вигляді міжбюджетних трансфертів коштів за пролікованих пацієнтів мешканців м. Борислава за 9 місяців 2019 року у стаціонарних відділеннях закладів охорони здоров`я міста Дрогобича та м. Стебника та непідписання відповідної угоди.

Ухвалою суду від 09.12.2019 позовну заяву залишено без руху для усунення недоліків.

Ухвалою суду від 29.12.2019 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження. Залучено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Відділ охорони здоров`я виконавчих органів Дрогобицької міської ради.

Представник позивача позовні вимоги підтримав повністю з підстав, викладених у позовній заяві. Просив позов задовольнити.

Представник третьої особи у судовому засіданні підтримав позовні вимоги з підстав викладених у позові та письмових поясненнях /арк.спр.172-175/, просив задовольнити позов повністю.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив з підстав викладених у відзиві /арк.спр.48-50, 112-114/.

Ухвалою суду від 26.02.2020 підготовче провадження закрито та призначено справу до судового розгляду.

У судовому засіданні судом на обговорення поставлено питання про закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Представник позивача в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Подав клопотання про відкладення розгляду справи, визнане судом необґрунтованим.

У попередньому судовому засіданні заперечив проти закриття провадження у справі та просив розглядати справу по суті.

Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, клопотань про відкладення розгляду справи чи іншого змісту не подавав.

Представник відповідача в судовому засіданні проти закриття провадження у справі не заперечив, у його вирішенні покладався на розсуд суду.

Зваживши на правові позиції сторін, строки розгляду справи, суд продовжив розгляд питання про закриття провадження у справі та вирішуючи його керується таким.

В обґрунтування позовної заяви зазначено, що комунальні некомерційні підприємства охорони здоров`я міст Дрогобича і Борислава забезпечують надання кваліфікованої планової цілодобової стаціонарної, спеціалізованої амбулаторно-клінічної допомоги (амбулаторно та вдома), а також невідкладної, лікувально-профілактичної медичної допомоги, в тому числі жителям м. Борислава.

Враховуючи зазначене, керуючись нормами Бюджетного Кодексу України, на основі аналізу кількості пролікованих пацієнтів з міста Борислава за 2017 рік, що становило 1032 особи, якими проведено 10772 ліжко/днів на загальну суму 3381895,00 грн. та за 5 місяців 2018 року, якими проведено 3948 ліжко/днів на загальну суму 1444991,00 грн., з метою забезпечення укладення угод про міжбюджетні трансферти Дрогобицькою міською радою спільно з відділом охорони здоров`я виконавчих органів Дрогобицької міської ради 20.06.2018 скеровано супровідний лист та проект угоди щодо передачі видатків на виконання повноважень між місцевими бюджетами м. Борислава та м. Дрогобича на 2019 рік щодо відшкодування вартості наданої медичної допомоги мешканцям м. Борислава у закладах охорони здоров`я Дрогобицької міської ради на загальну суму 3896935,00 грн. Однак дане питання не виносилося на розгляд сесії Бориславської міської ради, а відповідно і угода не була підписана.

Спроби врегулювати питання щодо повернення коштів за фактично пролікованих хворих мешканців міста Борислава у закладах охорони здоров`я міст Дрогобича та Стебника шляхом переговорів теж не дали очікуваного результату.

Вимога до керівництва м. Борислава щодо спонукання до вжиття заходів необхідних для передачі коштів у розмірі 1445968,00 грн. за фактично надані послуги мешканцям міста Борислава у закладах охорони здоров`я міст Дрогобича та Стебника за 5 місяців 2019 міським головою Борислава залишена без розгляду.

Таку бездіяльність Бориславської міської ради позивач вважає протиправною, такою що суперечить ст.ст. 93, 101 Бюджетного кодексу України, які передбачають механізм передачі коштів між місцевими бюджетами (міжбюджетні трансферти). Тому просить зобов`язати Бориславську міську раду розглянути на найближчій черговій сесії питання про передачу з бюджету міста Борислава у бюджет міста Дрогобича у вигляді міжбюджетних трансфертів коштів за пролікованих мешканців міста Борислава за 9 місяців 2019 року у стаціонарних відділеннях закладів охорони здоров`я міст Дрогобича та Стебника та уповноважити міського голову міста Борислава підписати відповідну угоду.

Відповідач зазначив, що жодною нормою чинного законодавства не передбачено обов`язку органів місцевого самоврядування укладати такі угоди чи передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг. Адміністративні суди не можуть втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень та зобов`язувати його укладати угоди.

У межах спірних правовідносин позивачем та відповідачем виступають суб`єкти владних повноважень (органи місцевого самоврядування) – Дрогобицька міська рада та Бориславська міська рада, діяльність яких регулюється Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі – Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 2, 7 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) визначено, що:

- публічно-правовий спір – спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

- суб`єкт владних повноважень – орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 5 ч. 1 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до ч. 2 ст. 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

В ч.ч. 3, 4 цієї ж статті зазначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону.

Так відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону №280/97-ВР).

Положеннями ст. 25 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до ст. 181 Закону №280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Підпунктом 15 п. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Частиною 4 ст. 71 Закону №280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ч. 3 ст. 73 Закону №280/97-ВР).

Отже Закон України «Про місцеве самоврядування» надає право органам та посадовим особам місцевого самоврядування звернення до суду виключно з питань визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Водночас нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не передбачено права суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) щодо неукладення адміністративних договорів, зокрема про надання міжбюджетного трансферту, в тому числі про зобов`язання суб`єкта владних повноважень розглянути дане питання, укладати чи підписати такі договори.

Таким чином Конституцією та законами України не визначено випадку, у якому Дрогобицька міська рада має право звернутися до адміністративного суду із позовними вимогами, які були нею заявлені до Бориславської міської ради в межах даної справи.

У межах спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому не можна вважати, що позивач у справі виступає в якості юридичної особи без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність.

Суд зазначає, що звернення до суду є способом реалізації повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює перевірку наявності законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду з таким позовом не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

У цьому контексті суд зважає на покликання позивача про звернення з даним позовом в інтересах територіальної громади, однак з врахуванням висновку про відсутність права на звернення саме з таким позовом (у такий спосіб), суд не бере до уваги ці покликання позивача.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства – захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права викладений у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 18 жовтня 2018 року у справі №818/776/17 та від 15 листопада 2019 року у справі №825/523/16, який в силу вимог ч. 5 ст. 242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на викладені обставини та норми права суд дійшов висновку, що Дрогобицька міська рада не має правових підстав для звернення до суду із позовними вимогами, заявленими в межах даної справи, що свідчить про наявність підстав для закриття провадження у даній справі, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З позиції суду розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, тому немає підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Згідно з ч. 2 ст. 238 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

За подання позову сплачено судовий збір в сумі 3842,00 грн., який з врахуванням викладених обставин слід повернути позивачу з бюджету.

Керуючись ст.ст. 142, 238, 239, 241-243, 248, 256, 294, пп. 15.5 п. 15 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, суд -

у х в а л и в :

1. Провадження у справі за позовом Дрогобицької міської ради Львівської області до Бориславської міської ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Відділ охорони здоров`я виконавчих органів Дрогобицької міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії – закрити.

2. Повернути на користь Дрогобицької міської ради Львівської області (82100, Львівська область, м. Дрогобич, пл. Ринок,1; ЄДРПОУ 04055972) з Державного бюджету України судовий збір в сумі 3842 (три тисячі вісімсот сорок дві) грн. 00 коп.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено Кодексом адміністративного судочинства України.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвала про закриття провадження у справі може бути оскаржена протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення через Львівський окружний адміністративний суд до Восьмого апеляційного адміністративного суду, з врахуванням гарантій встановлених пунктом 3 Розділу VI «Прикінцевих положень» Кодексу адміністративного судочинства України.

У судовому засіданні проголошено вступну і резолютивну частини ухвали.

Повний текст ухвали складено та підписано 10.08.2020.

Суддя Кравців О.Р.