Рішення № 90620928, 28.07.2020, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2020 року справа № 580/871/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Білоноженко М.А., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

13.03.2020р. до Черкаського окружного адміністративного суду звернулось Приватне підприємство "Міськбуд-Плюс" (далі - позивач) з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач) в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради № 172 від 18.02.2020р. «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси».

В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначено, що Рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016р. № 2-885 надано ПП «Міськбуд - Плюс» земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 площею 5,3731 га в оренду до 30.04.2020р., на виконання якого укладено договір оренди землі. З метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, рішенням Черкаської міської ради № 2 - 1723 від 01.10.2015р. затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси, на виконання якого Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради № 393 від 07.04.2016 року було затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та враховано проект детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

Разом з тим, позивач зазначає, що звернувшись 07.02.2020р. до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, підприємству стало відомо про прийняте виконавчим комітетом Черкаської міської ради рішення № 172 від 18.02.2020р., яким скасовано рішення виконавчого комітету від 07.04.2016р. №393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси». Позивач вважає спірне рішення протиправним, оскільки відповідно до ч. 9 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, скасування актів виконавчих органів місцевої ради, прийнятих з питань, віднесених до їх компетенції, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, може здійснюватись виключно відповідною радою на її пленарних засіданнях, в зв`язку із чим виконавчий комітет Черкаської міської ради позбавлений права самостійно скасовувати власне рішення. Крім того, звернуто увагу, що реалізація повноважень на скасування власних рішень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин, натомість скасувавши своє попереднє рішення виконавчий комітет Черкаської міської ради обмежив приватне підприємство «Міськбуд - Плюс» у реалізації своїх прав, як законного користувача земельною ділянкою, наданою останньому на підставі рішення Черкаської міської ради від № 2-885 від 28.07.2016р. Також зазначено, що в Постанові Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №580/1767/19 судом зазначено про те що наміри забудови земельної ділянки, яка знаходиться по вул. Менделєєва. 4 в м. Черкаси, запропоновані ПП "Міськбуд-Плюс" у заяві відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 18.03.2020р. прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

07.04.2020р., в межах наданого судом строку, до суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. В обгрунтування власної позиції представник зазначив, що земельна ділянка, на якій планується будівництво будинку відпочину (готельного типу літ. Е) розташована на території лісу згідно з Генеральним планом м. Черкаси. Відповідно до плану зонування м. Черкас, перелік дозволених та допустимих видів забудови та використання земельних ділянок в межах територіальних зон - об`єкт будівництва потрапляє в зону ПЗФ - землі природно-заповідного фонду. Представник відповідача зазначає, що намір забудови позивача щодо будівництва будинку відпочинку не входить до можливих та допустимих видів використання зони ПЗФ, в зв`язку з чим позивачу було правомірно відмовлено в видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. Оскаржуване рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради № 172 від 18.02.2020р. «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси» було ухвалено з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території затвердженого вищезазначеним рішенням з положеннями Генерального плану м. Черкаси (територія лісів) та Плану зонування території м. Черкаси (територія природно-заповідного фонду). Відповідно до приписів ст. 19 ЗУ № 3038-VІ, детальний план населеного пункту повинен уточнювати положення генерального плану, тобто, узгоджуватись з ним, деталізувати його та не суперечити йому, а також визначати планувальну організацію і розвиток відповідної частини території.

Крім того, вказано, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009, за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту З мотивувальної частини вказаного Рішення), у зв`язку з чим спірне рішення прийнято відповідачем на підставі, у межах та у спосіб встановлений законом, а позовні вимоги не підлягають до задоволення.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015р. з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, вирішено розробити детальний план території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодороги Н-16 у місті Черкаси, загальною площею 42 га.

Рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016р. № 2-885 надано ПП «Міськбуд - Плюс» земельну ділянку площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0034) без зміни цільового призначення по вул . Менделєєва, 4, яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020р. під комплекс будівель та споруд.

Згідно договору оренди землі від14.09.2016р., укладеного між Черкаською міською радою та приватним підприємством «Міськбуд-Плюс», на підставі Рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016р. № 2-885, Приватному підприємству «Міськбуд-Плюс» було передано земельну ділянку площею 5,3731 га під комплекс будівель та споруд за адресою: м. Черкаси, вул. Менделєєва, 4.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016р. №393 затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та вказано про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

18.02.2020р. Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято Рішення № 172 «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси».

З аналізу вказаного рішення вбачається, що його прийнято з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 07.04.2016р. № 393, яким передбачається розміщення на земельній ділянці по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси рекреаційних закладів під готельний комплекс з максимальною кількістю три поверхи, з положеннями Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, яким передбачається розміщення лісів, та Плану зонування території м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12,2014 № 2-513, яким відповідну територію віднесено до території природно-заповідного фонду, керуючись позицією Верховного Суду у справі № 826/17865/17 відповідно до п. 19 постанови від 11.10.2019 та на підставі ст.ст. 52,59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Позивач, вважаючи спірне рішення протиправним, звернувся з даним позовом до суду, за захистом порушених прав та інтересів зі сторони суб`єкта владних повноважень.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 10 ст. 59 Закону №280/97-ВР, встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

З аналізу функції і повноважень органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України вбачається, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.

До нормативних актів належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» (надалі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 11 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Частиною 5 статті 59 Закону № 280/97 встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

При вирішенні даного спору по суті, суд зазначає наступне.

Позивач, в обґрунтування в обгрунтування протиправності спірного рішення зазначає, що скасування актів виконавчих органів місцевої ради, прийнятих з питань, віднесених до їх компетенції, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, може здійснюватись виключно відповідною радою на її пленарних засіданнях, в зв`язку із чим виконавчий комітет Черкаської міської ради позбавлений права самостійно скасовувати власне рішення.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016р. №393 затверджено проект містобудівної документації "Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси" та вказано про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

У подальшому Рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради прийнято №172 від 18.02.2020р., яким скасовано рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси».

Конституційним Судом України у рішенні від 16.04.2009р. №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Конституційний Суд України у вказаному Рішенні дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Водночас, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Проаналізувавши зміст спірного рішення, судом встановлено, що ним скасовано рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси", що в свою чергу призвело до порушення прав позивача, а саме, скасовано затвердження проекту містобудівної документації "Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси" та подальше врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси, відтак позбавлено права позивача на виконання умов Договору оренди землі від 14 вересня 2016 року.

Суд зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Зазначений висновок суду відповідає правовим висновкам викладених Конституційним судом у рішенні від 16.04.2009р. №7-рп/2009 та у постановах Верховним Судом від 24.07.2019р. №182/2428/16-а, від 29.04.2020р. №759/3159/17, від 11.12.2019р. №318/969/17.

З урахуванням зазначеного, суд доходить висновку про необгрунтованість посилання представника відповідача щодо наявності у відповідача, в контексті спірних правовідносин, права на скасування власного рішення, оскільки відповідно до приписів скасованого рішення, виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а суб`єкт цих правовідносин заперечує проти їх припинення.

Суд також зазначає, що відповідно до мотивувальної частини рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради № 172 від 18.02.2020р., його прийнято з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 07.04.2016р. № 393, яким передбачається розміщення на земельній ділянці по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси рекреаційних закладів під готельний комплекс з максимальною кількістю три поверхи, з положеннями Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, яким передбачається розміщення лісів, та Плану зонування території м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014р. № 2-513, яким відповідну територію віднесено до території природно-заповідного фонду.

Разом з тим, відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

З аналізу вказаного положення, в контексті спірних правовідносин, вбачається, що у разі встановлення невідповідності акту Виконавчого комітету Черкаської міської ради вимогам актів законодавства, рішень відповідної ради (Генеральному плану, Плану зонування), повноваження щодо скасування такого акту наявні у Черкаської міської ради. При цьому, питання скасування такого акту, відповідно до ст. 26 Закону №280/97-ВР, належить до виключної компетенції Черкаської міської ради та має вирішуватись на її пленарному засіданні.

Відтак, суд доходить висновку що скасувавши власне рішення Виконавчий комітет Черкаської міської ради діяв не у спосіб та поза межами повноважень встановлених п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Враховуючи вищевикладене, беручи до уваги, що спірне рішення порушує права та охоронювані законом інтересів позивача, а також те, що його прийнято поза межами та не у спосіб, що передбачений вимогами чинного законодавства, суд доходить висновку про обгрунтованість позовних вимог, та як наслідок про доцільність визнання рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради №172 від 18.02.2020р. протиправним.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно частини 2 статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що відповідачем не доведено правомірність прийнятого рішення, з огляду на що позовні вимоги належить задовольнити повністю.

Згідно частини 1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Враховуючи, що позов належить задовольнити, а позивачем понесено судові витрати із сплати судового збору у розмірі 2102,00 грн, що підтверджується квитанцією від 05.03.2020р. №284, наявної у матеріалах справи, суд дійшов висновку про стягнення судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача у сумі 2102,00 грн.

Керуючись ст.ст.2, 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради № 172 від 18.02.2020р. «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 № 393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Черкаської міської ради (18000, вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, код ЄДРПОУ - 04061547) на користь Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" (18005, бул. Шевченка, 345, м. Черкаси, код ЄДРПОУ - 33752650) судові витрати із сплати судового збору у сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України через суд першої інстанції до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя М.А. Білоноженко