Рішення № 90582224, 06.06.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 червня 2019 року м. Київ №640/3309/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Костенка Д.А.,

при секретарі судового засідання Вовк І.Р.,

за участю представника відповідача Ярової М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного прова-дження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агент-ства України з питань державної служби (далі - НАДС), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Київська об`єднана державна податкова інспекція м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області (далі - Київська ОДПІ м. Хар-кова ГУ ДФС у Харківській області), про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить:

1) визнати протиправними та нечинними окремі положення роз`яснення НАДС від 20.08.2018 №55-р/з "Деякі питання професійного навчання за денною формою за державним замовленням державних службовців" (далі - Роз`яснення) в частині, що стосується збере-ження заробітної плати;

2) визнати протиправними дії НАДС щодо видання роз`яснення в цій частині;

3) зобов`язати НАДС доповнити роз`яснення наступним текстом: "Заробітна плата, що складається з посадового окладу, надбавка за вислугу років і надбавка за ранг державного службовця, виплачуються державному службовцю протягом всього строку професійного навчання за місцем служби. Також державному службовцю як слухачу денної форми нав-чання за державним замовленням навчальним закладом, де він навчається, протягом всього строку навчання виплачується стипендія".

Підставами позову зазначив, що, займаючи посаду заступника начальника Київської ОДПІ м. Харкова ГУ ДФС у Харківській області, на підставі наказу від 23.07.2018 №523-ос зарахований на денну форму навчання до Харківського інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за державним замовленням за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування". Оскаржуване Роз`яснення у частині, що стосується заробітної плати і зазначеної у ньому "думки" відпові-дача, прийнято останнім з перевищенням своїх повноважень, чим порушено право позивача на отримання заробітної плати з 01.09.2018. Також, зазначив про невиплату йому стипендії з 01.09.2018 по 01.12.2018.

Відповідач подав до суду відзив, в якому просить відмовити в позові, посилаючись на те, що Роз`яснення видано з дотриманням норм та вимог законодавства, що регулює сферу державної служби, зокрема, в частині проходження професійного навчання, носить індиві-дуальний характер, не установлює, не змінює та не скасовує норм права, не створює будь-яких правових наслідків для позивача. Крім цього, під час професійного навчання держав-ному службовцю виплачується стипендія, а не заробітна плата, в розмірі середньомісячної заробітної плати, але не вище 2700 грн.

Третя особа подала письмові пояснення, в яких просить відмовити в позові, посилаю-чись на те, що Роз`яснення не належать ні до актів індивідуальної дії суб`єктів владних повноважень, ні до нормативно-правових актів, не містять правових норм, не встановлюють для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не порушують його особистих прав та/або інтересів. Зазначила, що фактична невиплата позивачу заробітної плати в період його професійного навчання протягом 2018-2019рр. обумовлена не оскаржуваним Роз`ясненням, а тим, що рішення вступити до Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії Державного управління при Президентові України позивач прийняв самостійно без направлення працедавця. З урахуванням тих обставин, що заняття у позивача проводились поза робочим часом, а саме: у п`ятницю - з 18 год. 20 хв. до 21 год. 00 хв., а в суботу - з 8 год. 30 хв. до 14 год. 40 хв., графік проведення занять дозволяв йому поєднувати навчання з роботою; позивач з 01.09.2018 жодного дня не працював; протягом часу з 01.09.2018 по 30.11.2018 позивач перебув у 12 відпустках різного виду, заробітна плата йому не виплачувалась. Також зазначила, що вимога про зобов`язання відповідача надати роз`яс-нення відповідного змісту не може бути задоволена з огляду на неможливість втручання суду у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.

Позивач подав відповідь на відзив відповідача, в якій зазначив про скасування оскар-жуваним Роз`ясненням гарантоване право позивача право на збереження оплати праці.

Також, позивач подав відповідь на пояснення третьої особи, в якій, серед іншого, заз-начив, що є інвалідом ІІ групи з особливими освітніми потребами, тому навчається за інди-відуальним графіком.

Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначив, зокрема, що до повноважень відповідача встановлення стипендій Національної академії державного управ-ління при Президентові України та її виплата не належить, так як це є повноваженнями Міністерства фінансів України.

Крім цього, учасники справи подали до суду ряд заяв з процесуальних питань, які були вирішені судом під час судового засідання 06.06.2019 з урахуванням думки представ-ника відповідача, яка прибула до судового засідання.

Інші учасники справи до судового засідання не прибули, що не перешкоджає розгляду справи. Позивач у заяві-клопотання просив розглядати справу без його участі.

Позивач подав заяву-клопотання про збільшення позовних вимог, в якій, також просив розглянути справу за правилами загального позовного провадження згідно з п. 1 ч. 6 ст. 12 КАС України, оскільки займає особливо відповідальне становище.

Представник відповідача не заперечила проти прийняття заяви-клопотання.

Суд дійшов висновку про відмову у прийнятті вказаної заяви з наступних підстав.

Згідно з ч. 1 ст. 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Заява позивача, окрім клопотання про залучення співвідповідачем Державної казна-чейської служби України, містить позовну вимогу до названого співвідповідача та її обґрун-тування, відтак даною заявою фактично одночасно змінюється предмет і підстави позову.

Одночасна зміна предмету і підстав позову згідно з ч. 1 ст. 47 КАС України не допус-кається, у зв`язку з чим у суду не було процесуальних підстав для прийняття вказаної заяви. При цьому у суду не було передбачених ст. 48 КАС України підстав для залучення Держав-ної казначейської служби України співвідповідачем за власною ініціативою, оскільки позов подано до НАДС й вимог до Державної казначейської служби України позов не містив.

Судом залишено без задоволення заяву позивача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, оскільки предметом спору є правомірність оскаржувано-го Роз`яснення і дії НАДС щодо його надання. Спір не стосується прийняття, проходження чи звільнення позивача з публічної служби, тому посилання позивача на п. 1 ч. 6 ст. 12 КАС України суд відхилив. Інших підстав для розгляду справи за правилами загального прова-дження судом не встановлено.

Третьою особою подано клопотання про залишення без розгляду позовної заяви. Дане клопотання залишено судом без розгляду з огляду на недодержання заявником встановле-ного в п. 3 ухвали суду від 23.03.2019 про відкриття провадження у справі порядку подання заяв з процесуальних питань, а саме заявником не було додано доказів надіслання вказаного клопотання іншим учасникам справи.

Під час розгляду справи по суті представник відповідача заперечила проти позову з наведених у відзиві та запереченнях підстав.

Заслухавши пояснення представника відповідача, розглянувши матеріали справи, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову, зважаючи на таке.

Судом встановлено, що на час подання позову позивач обіймав посаду заступника начальника Київської ОДПІ м. Харкова ГУ ДФС у Харківській області, що визнається учасниками справи і підтверджується наявною у справі копією довідки Київської ОДПІ м. Харкова ГУ ДФС у Харківській області від 04.07.2018 №254/В20-31-05-59.

На підставі наказу Національної академії державного управління при Президентові України від 23.07.2018 №523-ос позивач зарахований на денну форму навчання за держав-ним замовленням за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" до Харківсь-кого інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Строк навчання з 01.09.2018 по 31.12.2019, позивачу дозволено з 08.01.2019 по 06.07.2019 відвідування занять та здачу модульних контролів за індивідуаль-ним графіком. Дана обставина визнається сторонами і підтверджується наявною у справі копією довідки Харківського інституту державного управління Національної академії дер-жавного управління при Президентові України від 08.01.2019 №01-06/04-01.

20 серпня 2018р. НАДС надано Роз`яснення №55-р/з "Про деякі питання професійного навчання за денною формою за державним замовленням державних службовців", опубліко-вані на веб-сайті НАДС: https://nads.gov.ua/npas/deyaki-pitannya-profesijnogo-navchannya-za-dennoyu-formoyu-za-derzhavnim-zamovlennyam-derzhavnih-sluzhbovciv, такого змісту:

"Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 13 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» НАДС роз`яснює.

Згідно із частинами першою - другою та сьомою статті 48 Закону України «Про державну службу» (далі - Закон) державним службовцям створюються умови для підви-щення рівня професійної компетентності шляхом професійного навчання, яке проводиться постійно.

Професійне навчання державних службовців проводиться за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, через систему підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації, зокрема в галузі знань «Публічне управління та адміністрування», у встановленому законодавством порядку в навчальних закладах, установах, організаціях незалежно від форми власності, які мають право надавати освітні послуги, у тому числі за кордоном.

На строк професійного навчання за державним службовцем зберігаються його посада та заробітна плата.

Згідно із науково-практичним коментарем до статті 48 Закону України «Про державну службу» законодавець передбачив юридичну гарантію для тих державних службовців, які проходять професійне навчання, що полягає у збереженні за ними посади та заробітної плати на весь час професійного навчання.

Відповідно до пункту 21 Положення про прийом слухачів до Національної академії державного управління при Президентові України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2013 року № 255, (далі - Положення про прийом слухачів до Національної академії) на час навчання державного службовця, посадової особи місцевого самоврядування за денною формою за державним замовленням у Національній академії посада, яку вони займали до навчання (крім виборних посад), може займатися іншою особою лише на умовах строкового трудового договору та не є вакантною.

Таким чином, особа не припиняє державну службу, а направляється на навчання згідно зі статтею 48 Закону, при цьому на час такого навчання за нею зберігається посада. Інша особа призначається на таку посаду строково на час навчання державного службовця.

Отже, на період навчання державного службовця за денною формою за державним замовленням його трудова книжка зберігається за місцем роботи.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про оплату праці» заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу.

На думку НАДС, під збереженням заробітної плати розуміється збереження встановленої наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг тощо). Разом з тим Законом та Положенням про прийом слухачів до Національної академії не передбачено виплати заробітної плати одночасно з виплатою стипендії державним службовцям, направленим на навчання.".

Вважаючи оскаржуване Роз`яснення у частині зазначеної у ньому "думки" щодо вип-лати заробітної плати і дії відповідача щодо його надання протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Згідно з п. 3 ч. 3 ст. 13 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу" (у редакції, чинній станом на 20.08.2018) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби надає роз`яснення з питань застосування цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби.

Згідно з п. 1 Положення про Національне агентство України з питань державної служ-би, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 №500 (у редакції, чинній станом на 20.08.2018), НАДС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби <...>.

Підпунктом 8 п. 4 цього Положення передбачено, що НАДС відповідно до покладених на нього завдань надає роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, які в разі потреби оприлюднюються у друкованих засобах масової інформації для врахування особами, на яких поширюється дія Законів України "Про державну службу" та "Про службу в органах місцевого самовряду-вання".

Отже, до повноважень відповідача належить надання роз`яснень з питань застосування Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби.

За змістом оскаржуваного Розпорядження відповідачем розглянуто деякі питання, пов`язані з професійним навчанням за денною формою за державним замовленням держав-них службовців, зроблено посилання на ряд нормативно-правових актів у цій сфері, зокрема на Закон України "Про оплату праці", Положення про прийом слухачів до Національної ака-демії державного управління при Президентові України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2013 №255.

Належність розглянутих відповідачем питань до сфери державної служби ніким з учасників справи не оспорюється і для суду є очевидною, а відтак оскаржуване Роз`яснення надано відповідачем в межах своїх повноважень.

Посилання позивача на те, що відповідачем у Роз`ясненні вжито вираз "на думку", і доводи позивача про те, що надання "Думок" не передбачено законодавством, суд відхиляє з таких підстав.

Оскаржуване Роз`яснення оформлено у письмовій формі, на бланку НАДС й підписане головою НАДС та, серед інших реквізитів, містить назву - "РОЗ`ЯСНЕННЯ", що відповідає наданим відповідачу повноваженням і, водночас, спростовує доводи позивача про надання відповідачем не передбаченої законодавством "Думки".

Формулювання відповідачем у тексті Роз`яснення тези із застосуванням виразу "на думку" не є свідченням перевищення ним повноважень, оскільки чинне законодавство не встановлює для відповідача форму і зміст роз`яснень та не визначає застосування ним тих чи інших виразів, понять, термінів. Крім того, роз`яснення законодавства за своєю суттю є тлумаченням норм права, має інформаційний (рекомендаційний) характер, не встановлює, не змінює і не скасовує норм права, а відтак застосування відповідачем виразу "на думку" не суперечить меті та суті наданого відповідачу повноваження.

Зважаючи на вищевикладене, суд дійшов висновку про те, що надаючи оскаржуване Роз`яснення відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України "Про державну службу", Положенням про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 №500, що спростовує доводи позивача про перевищення відповідачем своїх повноважень.

Оцінюючи зміст оспорюваного положення: "На думку НАДС, під збереженням заро-бітної плати розуміється збереження встановленої наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг тощо). Разом з тим Законом та Положенням про прийом слухачів до Національної академії не передбачено виплати заробітної плати одночасно з виплатою стипендії державним службовцям, направленим на навчання.", суд зауважує на відсутності конкретно визначеного висновку щодо виплати чи не виплати слухачу заробітної плати на період навчання.

Відповідач лише констатує відсутність у Законі України "Про державну службу" і Положенні про прийом слухачів до Національної академії державного управління при Прези-дентові України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2013 №255, норми про одночасну виплату державним службовцям, направленим на навчання, заробітної плати і стипендії.

Незгода позивача із вжиттям відповідачем виразу "на думку" чи змістом наведеного положення не свідчить про невідповідність його вимогам законодавства.

Оцінюючи доводи учасників справи щодо порушення оскаржуваним Роз`ясненням і діями відповідача прав позивача, суд зважає на таке.

Як визначено у п.п. 18, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18);

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних пос-луг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичер-пується його виконанням або має визначений строк (п. 19).

Судом вже зазначалось, що роз`яснення не встановлює, не змінює і не скасовує норм права. Також, чинне законодавство не передбачає державної реєстрації роз`яснень НАДС, як нормативно-правових актів.

Закон України "Про державну службу" і Положення про Національне агентство Украї-ни з питань державної служби, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 №500, не визначають роз`яснення НАДС обов`язковими до виконання фізичними чи юридичними особами, не передбачають порядок їх виконання та оскарження. Роз`яснення мають інформаційний (рекомендаційний) характер.

Отже, оскаржуване Роз`яснення не є рішенням суб`єкта владних повноважень (норма-тивно-правовим актом чи індивідуальним актом) у розумінні КАС України, у зв`язку з чим суд погоджується з доводами відповідача і третьої особи про те, що оспорювані положення Роз`яснення, самі по собі, не створюють будь-яких правових наслідків для позивача. При цьому нарахування і виплата позивачу заробітної плати та/або встановлення і виплата сти-пендії не відноситься до повноважень відповідача, тому посилання позивача на неотримання цих виплат не свідчить про допущення порушення саме відповідачем.

В аспекті порушення права позивача, суд згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України враховує висновок Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19.03.2019 у справі №826/16994/15: "<...> до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має/мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах. Однак обов`язковою умовою реалізації судового захисту є об`єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.

З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Таким чином, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову (апеляційної скарги)."

Зважаючи на те, що оскаржуване Роз`яснення прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством, враховуючи, що зміст оспо-рюваного положення не дає підстав для висновку про його неправомірність, беручи до уваги те, що Роз`яснення не створює будь-яких правових наслідків для позивача, а також надані третьою особою пояснення про фактичні причини не виплати позивачу заробітної плати, які не пов`язані з наданням відповідачем оспорюваного Роз`яснення, суд дійшов висновку про відсутність порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача, які б підлягали судовому захисту у даній справі.

Отже, підстав для визнання протиправними і нечинними оспорюваних положень Роз`яснення та визнання протиправними дій відповідача щодо видання Роз`яснення у цій частині у суду не має, тому у задоволенні цих вимог слід відмовити.

Оскільки у задоволенні основних вимог позивачу відмовлено, то похідна вимога про зобов`язання відповідача доповнити роз`яснення текстом, відповідного змісту, не підлягає задоволенню, також. Крім цього, погоджуючись з доводами третьої особи, дана вимога не підлягає задоволенню й з тих підстав, що надання роз`яснень є дискреційними повноваже-ннями відповідача, в межах яких відповідач може діяти на власний розсуд у рамках законо-давства.

Підсумовуючи все вищевикладене, суд зазначає про відсутність підстав для задово-лення позовних вимог, тому у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Позивач звільнений від сплати судового збору у справі на підставі п. 9 ч. 1 ст. 5 Закону України від 08.07.2011 №3674-VI "Про судовий збір" як особа з інвалідністю ІІ групи (пенсійне посвідчення від 23.08.2017 Серія ААВ №740572), інших судових витрат не заяв-лялось, тому їх розподіл судом не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 9, 90, 139, 241-246, 250, 257-262 КАС України, суд

в и р і ш и в:

Відмовити ОСОБА_1 у задоволенні адміністративного позову повністю.

Позивач: ОСОБА_1 ;

АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 .

Відповідач: Національне агентство України з питань державної служби;

01601, м. Київ, вул. Прорізна, 15, код ЄДРПОУ 37819430.

Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

Київська об`єднана державна податкова інспекція м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області;

61002, м. Харків, вул. Чернишевська, 41, код ЄДРПОУ 39893720.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Рішення суду може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку, встановленому ст.ст. 293-297 КАС України. Апеляційна скарга подається протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Д.А. Костенко