Ухвала суду № 90580183, 02.07.2020, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

(про залишення позовної заяви без розгляду)

02 липня 2020 року м. Житомир справа № 806/998/17

категорія 108010200

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Романченка Є.Ю.,

секретар судового засідання Лінкевич Т.Ф.,

за участю: прокурора - Кулика М.С.,

представника позивача - Кемки Д.В.,

представника третьої особи - Деми Н.І.,

розглянувши у підготовчому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія "Надра Галичини" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,

встановив:

У квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся до суду із позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4795, виданий 31 жовтня 2016 року Держгеонадра України ТОВ «Компанія «Надра Галичини» з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Тетерівська) на території Житомирської області, Овруцького району на північній околиці с. Сирниця загальною площею 906,40 га.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року в справі № 806/998/17 позов задоволено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року апеляційні скарги Держгеонадра України та ТОВ «Компанії «Надра Галичини» задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Верховного суду від 14.05.2020 в справі № 806/998/17 касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 05.06.2020 прийнято до провадження адміністративну справу № 806/998/17, вирішено розглянути справу за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі на 02 липня 2020 р..

При новому розгляді справи Товариством з обмеженою відповідальністю "Компанія "Надра Галичини" подано до суду відзив на позовну заяву.

У підготовчому засіданні представником третьої особи заявлено клопотання про залишення позову без розгляду, про що подано відповідну заяву. Заява обґрунтована тим, що право заступника прокурора Житомирської області звертатися до суду в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради відповідно до ст.131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та КАС країни може бути реалізовано прокурором тільки у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його в неналежний спосіб. В той же час ні в поданій позовній заяві, ні в додаткових пояснення прокурор не наводить жодних причин, які унеможливлюють подання позову безпосередньо Житомирською обласною радою, яка є суб`єктом владних повноважень, а також не наводить жодних обставин, які б свідчили про невиконання чи неналежне виконання захисту інтересів держави або перешкоджають захисту таких інтересів належним суб`єктом (Житомирською обласною радою), які є підставами для звернення заступника прокурора до суду.

Прокурор у підготовчому засіданні заперечував щодо задоволення заявленої заяви та вказав, що Державною службою геології та надр України внаслідок безпідставного та незаконного надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Компанія "Надра Галичини" порушено безпосередні інтереси територіальної громади Житомирської області в особі як місцевих рад, в частині відсутності погоджень останніх на отримання земельної ділянки для дослідно - промислової розробки родовища бурштину, так і в особі обласної ради щодо прямої незгоди та відмови у наданні погодження на отримання спірного дозволу.

Представник позивача в підготовчому засіданні щодо задоволення поданої заяви заперечувала.

Представник відповідача до суду не прибув, хоча про та місце підготовчого засідання був повідомлений належним чином.

Заслухавши думки прокурора та представника позивача, перевіривши доводи заяви про залишення позову без розгляду, з урахуванням матеріалів справи, суд зважає на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 03.02.2016 ТОВ "Компанія "Надра Галичини" подало до Державної служби геології та надр України заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 02.02.2016 № 01-02-16, якою просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Тетерівської ділянки надр Сирницького рудопрояву бурштину в Овруцькому районі Житомирської області терміном на 5 років.

Наказом від 23.03.2016 № 96 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" Державна служба геології та надр України наказала надати спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до пп. 8 п. 8 Порядку (додаток 1 до цього наказу) надрокористувачу - ТОВ "Компанія "Надра Галичини".

31.10.2016 Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4795 ТОВ "Компанія "Надра Галичини" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину, затвердження запасів ДКЗ України (Тетерівська ділянка) на території Житомирської області, Овруцького району на північній околиці с. Сирниця загальною площею 906,4 га.

Прокурор вважає, що зазначений дозвіл виданий Держгеонадрами України протиправно та підлягає скасуванню. При цьому, обираючи форму представництва, прокурор вказав, що безпідставним та незаконним наданням спірного спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Компанія "Надра Галичини" порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Держгеонадрами України визначеної чинним законодавством процедури його видачі в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності всіх необхідних погоджень уповноважених органів, тощо. Стверджував, що Державною службою геології та надр України порушені безпосередні інтереси територіальної громади Житомирської області в особі як місцевих рад, в частині відсутності погоджень останніх на отримання земельної ділянки для дослідно - промислової розробки родовища бурштину, так і в особі обласної ради щодо прямої незгоди та відмови у наданні погодження на отримання спірного дозволу. Вказано, що обласна рада є одним із суб`єктів, який відповідно до вимог природоохоронного законодавства в обов`язковому порядку здійснює погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами. Поряд із цим, Житомирська обласна рада двічі відмовила Держгеонадрам України у погодженні видачі спірного спеціального дозволу ТОВ «Компанія «Надра Галичини». Відтак, прокурор звертається з відповідним позовом до суду в інтересах Житомирської обласної ради, оскільки порушені безпосередньої її інтереси, інтереси територіальної громади області та держави в цілому.

Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У відповідності до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно із ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду), у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Участь у справі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб на момент звернення прокурора до суду була врегульована ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, частиною другою статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) було встановлено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Разом з цим, суд ураховує, що 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII . Розділом 3 цього Закону внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.

У частині 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час нового розгляду даної справи, далі - КАС України) закріплено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У відповідності до ч. 3 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Положеннями статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно із частиною третьої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно із ч. 1 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з даним позовом, далі - Закон), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Приписами частини 3 згаданої статті Закону визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Отже, прокурор може звернутися до адміністративного суду лише в інтересах держави. При цьому прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, зокрема вказати у позовній заяві в чому саме полягає інтерес держави, на захист якого подано позов.

У контексті наведеного суд відмічає, що Конституція України та законодавчі акти не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Слід наголосити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Наведене відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16), а також висновкам Верховного Суду щодо застосування ч. 3 ст. 23 Закону, сформованим, зокрема, у постановах від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 21 травня 2020 року (справа № 812/510/18), від 23 червня 2020 року (справа № 815/1567/16).

Як було зазначено вище, а також убачається із повідомлення Прокуратури Житомирської області від 28.03.2017 № 05/1-479вих.-17 Житомирській обласній раді, звернення Прокурора до суду з даним позовом в інтересах Житомирської обласної ради обґрунтовано тим, що Держгеонадрами України, внаслідок видання оскаржуваного спеціального дозволу, безпосередньо порушено інтереси держави та територіальної громади області в особі Житомирської обласної ради, яка відмовила у погодженні надання спеціального дозволу.

Водночас, із матеріалів справи слідує, що приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради від 16.03.2017 № р-5-22/420 до Прокурора Житомирської області "Про захист інтересів територіальних громад області". У змісті вказаного листа позивач указував, що Державною службою геології та надр України видано у 2016 році спеціальний дозвіл на користування надрами у Житомирській області Товариству з обмеженою відповідальністю "Компанія "Надра Галичини" всупереч рішення обласної ради про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів та без врахування думки жителів територіальних громад сіл, селищ, міст області. У зв`язку з цим і наявністю фактів порушення інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст області, Житомирська обласна рада просила звернутися до суду захистом майнових інтересів держави в особі територіальних громад сіл, селищ, міст Житомирської області.

Суд звертає увагу, що ні в листі від 16.03.2017 № р-5-22/420, ні під час розгляду даної справи Житомирською обласною радою не наведено жодних причин, які б перешкоджали позивачу самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави.

Разом з цим, наведене свідчить на користь висновку, що фактично спір у даній справі виник щодо відносин погодження надання дозволу між Держгеонадра та Житомирською обласною радою.

За змістом ч.ч. 2, 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 18-1 вказаного Закону №280/97-ВР, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Отже, за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на звернення до суду. Таке право випливає із конституційного повноваження органу місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Поряд з наведеним суд зауважує, що в силу приписів статті 11 Кодексу України про надра Житомирська обласна рада є органом, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр відповідно до законодавства України.

Згідно із ч. 1 ст. 64 Кодексу України про надра, спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

Беручи до уваги викладене, суд приходить до висновку, що функції захисту інтересів держави, про які вказано в даному позові, належать, у першу чергу, до компетенції Житомирської обласної ради, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону, ч. 2 ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 15.12.2017) та ч.ч. 3,4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції після 15.12.2017), може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або ж здійснює його неналежним чином.

У даному ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував порушенням інтересів Житомирської обласної ради та бездіяльністю вказаного суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави. При цьому суд ураховує, що в позові, який надійшов до суду 03.04.2017, заступник прокурора Житомирської області, вказуючи на бездіяльність позивача щодо не оскарження спеціального дозволу до суду, зазначає, що про порушення інтересів Житомирської обласної ради останній стало відомо 27.02.2017 - після отримання листа Мінприроди України про видачу спірного спецдозволу. Втім прокурор не навів обґрунтувань, які б свідчили про те, що орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави (у даному випадку Житомирської обласної ради), не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

У свою чергу представник Житомирської обласної ради під час судових розглядів справи пояснив, що рада могла самостійно звернутись до суду, але було вирішено залучити прокуратуру до розгляду справи, у зв`язку з чим було направлено відповідного листа прокурору.

Суд зауважує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на викладене, суд вважає, що в даній справі прокурор не довів, що Житомирська обласна рада не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже не довів підстав представництва.

Поряд з наведеним суд відмічає, що Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З наведеного слідує, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскарженого дозволу, зокрема й з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов переконання щодо відсутності у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час нового розгляду даної справи) суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Аналогічні підстави для залишення позову без розгляду були визначені у п. 1 ч. 1 ст. 155 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 15.12.2017).

Зважаючи на викладене, суд залишає без розгляду даний позов Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради.

Частиною 3 статті 240 КАС України передбачено, що про залишення позову без розгляду суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про залишення позову без розгляду може бути оскаржена.

Керуючись статтями 9, 53, 173, 180, 183, 240, 241, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Позов Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія "Надра Галичини" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Ю. Романченко

Повний текст ухвали складено: 09 липня 2020 р.