Рішення № 90365320, 13.07.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 липня 2020 року м. Київ № 640/2995/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Добрянської Я.І., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України

про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Міністерства юстиції України в якому просила:

-визнати наказ від 17.01.2019р. № 199/к незаконним;

-зобов`язати Міністерство юстиції України поновити ОСОБА_1 на посаді експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Міністерства юстиції України;

-виплатити компенсацію за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний наказ є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки під час його прийняття не дотримано вимог Закону України «Про державну службу» в частині строку випробувального терміну, а доповідна записка та попередження про звільнення не можуть слугувати підставами для звільнення та видання оскаржуваного наказу. З огляду на що просить задовольнити позовні вимоги.

Відповідачем подано відзив на адміністративний позов в якому зазначає, що під час прийняття оскаржуваного наказу діяв у межах повноважень, у порядку та в спосіб встановлений Конституцією та законами України, а відтак відсутні підстави для скасування такого наказу та задоволення позовних вимог.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

20.06.2018р. ОСОБА_1 призначено на посаду державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Міністерства юстиції України, як переможця конкурсу з випробувальним терміном 6 місяців, що підтверджується наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2018р. № 2269/к «Про призначення».

Наказом Міністерства юстиції України від 26.06.2018р. № 2437/к на період випробування ОСОБА_1 встановлені вісім завдань та критеріїв, за якими визначається відповідність займаній посаді державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції.

Наказом Міністерства юстиції України від 31.08.2018р. № 3332/к «Про продовження строку випробування» позивачу продовжено строк випробування на 1 календарний день по 20.12.2018р. у зв`язку з перебуванням 27.08.2018р. у відпустці без збереження заробітної плати.

Наказом Міністерства юстиції України від 26.11.2018р. № 4421/к «Про продовження строку випробування» позивачу продовжено строк випробування на 8 календарних днів по 28.12.2018р. у зв`язку з відсутністю на роботі внаслідок тимчасової непрацездатності.

Наказом Міністерства юстиції України від 29.12.2018р. № 5004/к «Про продовження строку випробування» позивачу продовжено строк випробування по 23.01.2019р. у зв`язку з відсутністю на роботі у період випробування з 17.12.2018р. по 11.01.2019р. внаслідок тимчасової непрацездатності та перебуванням у щорічній основній оплачуваній відпустці.

11.01.2019р. ОСОБА_1 попереджено про звільнення у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді на підставі п. 2 ч.1 ст. 87 Закону України «Про державну службу».

Наказом Міністерства юстиції України від 17.01.2019р. № 199/к «Про звільнення» позивача звільнено з посади державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції 21.01.2019р. у зв`язку з встановленням невідповідності займаній посаді з припиненням державної служби на підставі п. 2 ч.1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» . Підставою для прийняття вищезазначеного наказу зазначено: попередження про звільнення ОСОБА_1 від 21.12.2018р. та доповідну записку генерального директора Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Зайченко Ю.І.

Позивач, вважаючи вищезазначений наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, звернулась до суду за захистом своїх прав, свобод та законних інтересів.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначаються Законом України «Про державну службу».

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про державну службу», державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Згідно із ч. 2, 3 ст. 5 Закону України «Про державну службу», відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Отже, положення законодавства про працю застосовуються до правовідносин щодо проходження державної служби тільки у частині відносин, не врегульованих Законом України «Про державну службу».

Вичерпний перелік підстав для припинення державної служби визначено ст. 83 вказаного Закону України «Про державну службу».

Так, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України «Про державну службу», державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону).

Згідно з ч. 1 ст. 21 Закону України «Про державну службу», вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.

Відповідно до ч. 1-3, 5 ст. 35 Закону України «Про державну службу», в акті про призначення на посаду суб`єкт призначення може встановити випробування з метою перевірки відповідності державного службовця займаній посаді із зазначенням його строку.

При призначенні особи на посаду державної служби вперше встановлення випробування є обов`язковим.

Випробування при призначенні на посаду державної служби встановлюється строком до шести місяців.

Якщо державний службовець у період випробування був відсутній на роботі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, перебуванням у додатковій відпустці у зв`язку з навчанням або з інших поважних причин, строк випробування продовжується на відповідну кількість днів, протягом яких він фактично не виконував посадові обов`язки.

З матеріалів справи вбачається, що 20.06.2018р. позивач була призначена на посаду державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Міністерства юстиції України з випробувальним 6 місячним терміном, що підтверджується наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2018р. № 2269/к «Про призначення».

Водночас, як встановлено судом, на виконання вимог ч. 5 ст. 35 Закону України «Про державну службу» випробувальний термін позивача був продовжений по 23.01.2019р., що підтверджується наказами Міністерства юстиції України від 31.08.2018р. № 3332/к, від 26.11.2018р. № 4421/к, від 29.12.2018р. № 5004/к «Про продовження строку випробування».

Вищезазначені накази не оскаржуються позивачем, а відтак є чинними. Доказів протилежного до суду не надано.

З вищевикладеного, суд приходить до висновку про помилковість доводів позивача про те, що граничним днем закінчення її випробування є 06.01.2019р. та/або 16.01.2019р.

Також, суд зазначає що ч. 1 ст. 8 Закону України «Про державну службу» визначено основні обов`язки державного службовця, зокрема, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 9 Закону України «Про державну службу», державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті.

Під час виконання своїх обов`язків державний службовець не зобов`язаний виконувати доручення працівників патронатної служби.

Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання.

Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним.

Згідно з ч. 6 ст. 35 Закону України «Про державну службу», суб`єкт призначення має право звільнити державного службовця з посади до закінчення строку випробування у разі встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді на підставі пункту 2 частини першої статті 87 цього Закону. Суб`єкт призначення попереджає державного службовця про звільнення у письмовій формі не пізніш як за сім календарних днів із зазначенням підстав невідповідності займаній посаді.

Судом встановлено, що наказом Міністерства юстиції України від 26.06.2018р. № 2437/к на період випробування ОСОБА_1 встановлені вісім завдань та критеріїв, за якими визначається відповідність займаній посаді державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції.

Водночас, як вбачається з доповідної записки генерального директора Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Зайченко Ю . І. згідно з наказом Міністерства юстиції України від 26.06.2018р. № 2437/к на період випробування ОСОБА_1 встановлені вісім завдань та критеріїв, за якими визначається відповідність займаній посаді державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції. Водночас, восьми завданням було: «методологічно-консультативна допомога структурним підрозділам центрального апарату Міністерства з питань формування фінансово-економічних показників досягнення стратегічних цілей Міністерства. Ключовим показником результативності виконання даного завдання є наступний: «методичні рекомендації», який повинен бути виконаний не пізніше грудня 2018р.

Водночас, станом на 18.12.2018р. вищезазначене завдання не виконано, оскільки методичні рекомендації з питань формування фінансово-економічних показників досягнення стратегічних цілей Міністерства розроблено не було. При цьому, ОСОБА_1 не було наведено жодної об`єктивної причини, внаслідок якої невиконання вищезазначеного завдання не є можливим або внаслідок якої виникають труднощі в виконанні завдання.

Більше того, другим завданням було: «аналіз досвіду розробки бюджетних програм Міністерства юстиції України як головного розпорядника бюджетних коштів спільного з Мінфіном України активності за 2015-2017 роки (терміни, показники, процедури узгодження та коригування)». Ключовим показником результативності виконання вказаного завдання є: «досвід проаналізовано, оцінено, висновки стали підґрунтям для підвищення ефективності та результативності процесу розробки бюджетних програм», який мав бути виконаний повністю не пізніше липня 2018р.

Водночас, станом на кінець липня 2018р. вищезазначене завдання виконано частково, а саме було здійснено лише аналіз досвіду розробки бюджетних програм Міністерства юстиції України як головного розпорядника бюджетних коштів, однак комплексного кінцевого результату, а саме: «висновки стали підґрунтям для підвищення ефективності та результативності процесу розробки бюджетних програм» досягнуто не було. Висновки за результатом аналізу та оцінки сформовано не було, внаслідок чого ефективність та результативність процесу розробки бюджетних програм за допомогою проведеного аналізу не підвищилась.

Вищевикладене, як вбачається з доповідної записки, є свідченням недбалого виконання посадових обов`язків, несвоєчасного та неякісного виконання завдань та доручень. З огляду на зазначене вбачається недостатній рівень професійної компетентності та незадовільна організація роботи, що, на думку відповідача, свідчить про невідповідність займаній посаді.

Крім того позивач не заперечувала, що їй були встановлені наказом відповідача завдання, які нею не виконані в повному обсязі.

Так, згідно з п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України «Про державну службу», державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення з підстав, визначених статтею 87 Закону № 889-VII.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу», підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування.

Таким чином, наслідком не проходження випробувального строку у разі встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування є припинення державної служби шляхом звільнення. Іншого чинним законодавством України не передбачено.

При цьому, прийняти такий акт суб`єкт призначення має право в будь-який час протягом строку випробування та до закінчення цього строку.

Так, 11.01.2019р. позивача попереджено про звільнення з посади, а наказом Міністерства юстиції України від 17.01.2019р. № 199/к «Про звільнення» ОСОБА_1 звільнено з посади державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції 21.01.2019р. у зв`язку з встановленням невідповідності займаній посаді з припиненням державної служби на підставі п. 2 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу». Підставою для прийняття вищезазначеного наказу зазначено: попередження про звільнення ОСОБА_1 від 21.12.2018р. та доповідну записку генерального директора Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Зайченко Ю.І.

Таким чином, оскільки, як встановлено вище, випробувальний термін був встановлений до 23.01.2019р., позивача в межах строків встановлених ч. 6 ст. 35 Закону України «Про державну службу» було попереджено про наступне звільнення (тобто в межах строку випробування, зокрема, до його закінчення, а саме 11.01.2019р.) у зв`язку із встановленням невідповідності державного службовця займаній посаді підставі п. 2 ч. 1 ст. 87 Закону із зазначенням підстав невідповідності займаній посаді.

Окрім цього, в частині питання невідповідності позивача займаній посаді, суд зазначає таке.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу», підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування.

Разом з тим Кодексом законів про працю України та Законом України «Про державну службу» не визначені обставини, за наявності яких може йти мова про невідповідність працівника займаній посаді, тобто передбачається право роботодавця на власний розсуд визначати певні обставини такими, що свідчать про невідповідність працівника займаній посаді.

Питання відповідності або невідповідності займаній посаді особи, яка прийнята на державну службу, є оціночним і застосовується суб`єктом призначення у межах наданих йому дискреційних повноважень, тобто таких повноважень, які залишають державному органу чи його посадовій особі свободу розсуду після з`ясування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Термін «дискреційне повноваження» відповідно до Рекомендації Комітету Ради Європи №R(80)2, прийнятої 11.03.1980 на 316-му засіданні заступників міністрів означає повноваження, яке надає певний адміністративному органу ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Поняття "дискреційні повноваження" серед іншого визначається, як сукупність прав і обов`язків, закріплених у встановленому законодавством порядку для виконання покладених на суб`єкта владних повноважень (орган чи посадову особу) функцій, що надають йому певний ступінь свободи розсуду оцінювати ситуації, здійснювати правомірний вибір між декількома варіантами рішень (дій) та не передбачають обов`язків узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з будь-яким іншим суб`єктом.

Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.

Судом встановлено, що спір стосується надання оцінки повноти, якості та своєчасності виконання державним службовцем під час випробувального строку поставлених суб`єктом призначення завдань.

Більше того, суд вважає за можливе наголосити, що суб`єкт призначення, доводячи позивачу перелік завдань, мав певні очікування щодо результатів їх виконання. І порівняння фактичних результатів виконання із очікуваними стало підставою для висновку відповідача про невідповідність позивача займаній посаді протягом строку випробування.

Із наведеного вбачається, що оцінка діяльності державного службовця під час випробування є виключною компетенцією суб`єкта призначення.

За наведених обставин суд погоджується із доводами відповідача про наявність у нього права вільного розсуду оцінки відповідності позивача займаній посаді протягом строку випробування, відтак, розглядаючи даний спір, суд не надає оцінки повноти та правильності виконання позивачем поставлених суб`єктом призначення завдань, вважаючи таку оцінку виключними дискреційними повноваженнями відповідача.

Таким чином, оскільки позивач погодилась із встановленням їй випробувального строку, суд приходить до висновку про те, що ОСОБА_1 усвідомлювала та передбачала наслідки випробування, зокрема, звуження її гарантій щодо проходження державної служби та наявність у суб`єкта призначення повноважень щодо оцінки діяльності державного службовця протягом строку випробування за внутрішнім переконанням.

Доводи позивача з приводу того, що вона не могла бути визнана такою, що не відповідає займаній посаді, оскільки була призначена за результатом конкурсу в якому була переможцем не приймаються судом до уваги, оскільки ОСОБА_1 була призначена на посаду з випробуванням метою якого фактично і було встановлення її відповідності займаній посаді, підтвердженням чого є видання відповідачем наказу від 26.06.2018р. № 2437/к, яким на період випробування ОСОБА_1 встановлено вісім завдань та критеріїв, за якими визначається відповідність займаній посаді державного експерта експертної групи зі стратегічного бюджетного планування Директорату стратегічного планування та європейської інтеграції, з яким позивач погодилась, оскільки останній нею частково виконувався та не оскаржувався.

Проаналізувавши вищевикладене, суд приходить до висновку про те, що оскаржуваний наказ є законним та обґрунтованим, а відтак позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Також, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20.05.2019 (справа № 417/3668/17).

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Доказів, які б спростовували доводи відповідача, позивач суду не надав.

Керуючись ст. 242, 243, 251, 255 КАС України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки встановлені статтею 255 КАС України та може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 КАС України.

Суддя Я.І. Добрянська