Рішення № 90318707, 30.06.2020, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 червня 2020 р. Справа № 480/634/20

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Діски А.Б.,

за участю секретаря судового засідання - Костюка С.А.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Мельник Ю.М.,

представника третьої особи - Азімова Р.К.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 480/634/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат" про визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради (далі по тексту - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат" (далі по тексту - КП “Спецкомбінат”), з урахуванням уточнення позовних вимог, просить:

1. Визнати протиправними дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради щодо, в день оприлюднення ним на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель інформації про публічну закупівлю Поховальних та супутніх послугу сумі 12 209 753,11 грн., прийняття оформленого Протоколом засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 18.12.2019 № 356/05.02.03-05/2019 рішення про намір укласти з Комунальним підприємством “Спеціалізований комбінат” договір про закупівлю цих послуг.

2. Визнати дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради щодо застосовування переговорної процедури закупівлі при публічній закупівлі Поховальних та супутніх послуг у сумі 12 209 753,11 грн. протиправними.

В обґрунтування позовних вимог в позовній заяві, додаткових поясненнях та відповідях на відзиви позивач зазначив, що протиправні дії відповідача порушують законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким соціальним благом, як належне здійснення відповідачем своїх владних повноважень у сфері управлінської діяльності, в частині ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції.

Зазначив, що відповідач не мав законного права 18.12.2019 в день оприлюднення ним на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель інформації про публічну закупівлю поховальних та супутніх послуг у сумі 12209753,11 грн., розкривати тендерну пропозицію КП “Спеціалізований комбінат” та приймати оформлене Протоколом засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 18.12.2019 № 356/05.02.03-05/2019 рішення про намір укласти з КП “Спецкомбінат” договір про закупівлю вказаних послуг, згідно до його у цей же день поданої та розкритої тендерної пропозиції.

Оскільки, окрім КП “Спецкомбінат” на ринку поховальних та супутніх послуг міста Суми працює ПП “Лорд”, то відповідач не мав законного права при публічній закупівлі спірних послуг застосовувати переговорну процедуру закупівлі.

Також, позивач зазначає, відповідачем були закуплені саме «Поховальні та супутні послуги», а не послуги з поточного ремонту та утримання міських кладовищ та ритуальні послуги.

Для суб`єктів господарювання для надання ритуальних послуг з організації поховання та облаштування місця поховання відсутні будь-які обмеження.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 21.02.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, справу призначено до розгляду у підготовчому засіданні.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що в позовній заяві позивача не вказані обставини, які б порушували права та законні інтереси позивача, що відповідно до ст.ст. 2, 5 КАС України є необхідною умовою для захисту в адміністративному судочинстві.

Окрім того, відповідач зазначив, що поховальні та супутні послуги (послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги) можуть здійснюватись ритуальною службою. У відповідності до звітів Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України КП “Спецкомбінат” має ознаки суб`єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на вищезазначених ринках послуг, тому відповідачем прийнято рішення про проведення публічної закупівлі із застосуванням переговорної процедури.

Крім того, постановою Верховного суду України від 02.10.2019 у справі № 480/446/19 встановлено, що у відповідача (департаменту інфраструктури міста) були законодавчо визначені підстави для проведення переговорної процедури закупівлі, а ПП “Лорд” не мав права здійснювати послуги з поточного ремонту та утримання міських кладовищ та ритуальні послуги з огляду на те, що не є ритуальною службою і не має відповідних прав ані за нормами чинного законодавства, ані за положеннями досліджених судами попередніх інстанцій договору з додатковими угодами, укладеного між позивачем і третьою особою КП “Спецкомбінат”. ПП “Лорд” не маючи статусу ритуальної служби, не міг конкурувати з третьою особою КП “Спецкомбінат” в ході публічної закупівлі послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг, визначених у тендерній документації.

Третьою особою – КП “Спецкомбінат” надані письмові пояснення щодо позовної заяви, в яких третя особа зазначила, що доводи позивача є невірними, оскільки ґрунтуються на особистих домислах та невірному тлумаченні позивачем норм чинного законодавства України, що регламентують порядок застосування та проведення переговорної процедури закупівлі.

Окрім того, третя особа зазначає про відсутність порушення прав та інтересів позивача оскаржуваними діями відповідача.

З урахуванням вищевикладеного, третя особа просила відмовити у задоволенні позовних вимог.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 закрито підготовче провадження по справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 30.06.2020.

Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив їх задовольнити.

Представник відповідача та представник третьої особи в судовому засіданні позовні вимоги не визнали у повному обсязі та просили відмовити у їх задоволенні.

Заслухавши доводи позивача та представників сторін, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази в їх сукупності, суд доходить висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що відповідачем здійснювалась закупівля послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ, утриманню спецслужби та похованню одиноких громадян.

Згідно з протоколом № 356/05.02.03-05/2019 від 18.12.2019 про намір укласти договір, за підсумками проведення переговорної проедури на закупівлю послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ, утриманню спецслужби та похованню одиноких громадян тендерним комітетом Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради прийнято рішення про намір укласти договір з КП "Спецкомбінат" (а.с.10-11).

Таке рішення було прийнято відповідачем в день оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель оголошення про публічну закупівлю послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ, утриманню спеслужби та похованню одиноких громадян ДК 021:2015 98370000-7 Поховальні та супутні послуги (послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги) у сумі 12909753,11 грн. (а.с. 6-9).

Вказані дії відповідача позивач ввавжає протиправними та такими, що порушують його законний інтерес, а тому звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд виходить з того, що дії, вчинені відповідачем, які оскаржує позивач, не порушують права та законні інтереси позивача та не обмежують їх дію, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржено лише такі дії (бездіяльність) і рішення суб`єкта владних повноважень, які безпосередньо порушують права, свободи чи законні інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Адміністративний суд захищає громадянина від втручань у його основоположні права.

Разом з тим, саме по собі звернення до адміністративного суду ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Аналіз зазначених правових норм у їх сукупності дає підстави для висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. При цьому, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, що стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, що з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права особи.

Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд зазначає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

При цьому, обґрунтувуючи порушення своїх інтересів з боку відповідача, позивач посилається на рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 та вказує, що він є членом територіальної громади міста Суми, сплачує податки до міського бюджету, за рахунок якого утримується Департамент інфраструктури міста Сумської міської ради, а тому, на його думку, протиправні дії відповідача стосуються (зачіпають) індивідуально вираженого інтересу щодо прагнення до користування таким нематеріальним благом, як належне виконання відповідачем владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а саме забезпечення ефективного та прозорого здійснення публічної закупівлі за кошти міського бюджету міста Суми спірних послуг.

Суд звертає увагу, що позивач звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Суми. Цей інтерес позивач вбачає у неналежному виконанні відповідачем своїх встановлених законом функій та обов`язків, оскільки відповідач утримується, у тому числі і за рахунок коштів позивача, сплачених до міського бюджету.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у цьому рішенні Конституційного Суду України. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

На думку суду, доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтереси, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

При цьому, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. У зв`язку з чим, у суду відсутні підстави для дослідження обставин (фактів), якими обгрунтовуються вимоги позивача.

Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

Щодо посилання позивача на висновок науково-правової експертизи № 1/20 від 21.01.2020 (а.с. 171-182), виконаний Відділенням громадської (неурядової) організації «Асоціація міжнародного права» в Україні, то суд не бере його до уваги, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 101 Кодексу адміністративного судочинства України висновок експерта - це докладний опис проведених експертом досліджень, зроблені у результаті них висновки та обґрунтовані відповіді на питання, поставлені перед експертом, складений у порядку, визначеному законодавством. Предметом висновку експерта може бути дослідження обставин, які входять до предмета доказування та встановлення яких потребує наявних у експерта спеціальних знань. Предметом висновку експерта не можуть бути питання права.

Зміст висновку експерта у галузі права встановлюється статтею 112 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої учасники справи мають право подати до суду висновок експерта у галузі права щодо: 1) застосування аналогії закону чи аналогії права; 2) змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі. Висновок експерта у галузі права не може містити оцінки доказів, вказівок про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яке рішення має бути прийнято за результатами розгляду справи.

Висновок експерта у галузі права не є доказом, має допоміжний (консультативний) характер і не є обов`язковим для суду. Суд може посилатися в рішенні на висновок експерта у галузі права як на джерело відомостей, які в ньому містяться, та має зробити самостійні висновки щодо відповідних питань (стаття 113 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Згідно статей 74 та 75 Кодексу адміністративного судочинства України, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Зі змісту наведених норм вбачається, що висновок науково-правової експертизи не є доказом порушення інтересів позивача, а є вираженням суб`єктивної думки експерта по даному питанню, тому його прийняття та врахування є правом, а не обов`язком суду.

При цьому, такий висновок може стосуватися лише передбачених Кодексу адміністративного судочинства України, питань - застосування аналогії закону чи аналогії права чи змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі.

Натомість, питання, визначені приписами пунктів 1, 2 частини 1 статті 112 Кодексу адміністративного судочинства України, в межах даної справи не виникали.

Виходячи з вищевикладеного, суд доходить висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство “Спеціалізований комбінат” Сумської міської ради про визнання дій протиправними не підлягають задоволенню.

Відповідно ст.139 КАС України судові витрати в тому числі і судовий збір підлягають відшкодуванню в разі задоволення позову, або пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Враховуючи те, що позивачу відмовлено у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, питання щодо повернення йому судових витрат у вигляді сплаченого судового збору судом не вирішується.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат" про визнання дій протиправними – відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки апеляційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Повний текст рішення складено 10.07.2020.

Суддя А.Б. Діска