Рішення № 90088654, 30.06.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 червня 2020 року м. Київ № 640/4892/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомДержавної установи «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України»доДержавної аудиторської служби Українипровизнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Державна установа «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» з позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування «Висновок про результати моніторингу» від 05.03.2019 закупівлі UA-2019-01-14-000501-а у частині встановлення порушень у сфері публічних закупівель, зокрема недотримання вимог п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що оскаржуваний висновок не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки всі документи, надані у складі тендерної пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Мега-Поліграф» містять електронний підпис, наявність якого можливо перевірити за наведеним у позовній заяві алгоритмом. Так, представником позивача наголошено на тому, що під час кваліфікації Державною установою «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» була встановлена відповідність пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Мега-Поліграф» вимогам тендерної документації, а саме: «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик» містила електронні цифрові підписи, достовірність яких була перевірена. Крім того, представником позивача вказано, що оприлюднений Державною аудиторською службою України висновок не затверджено керівником органу державного фінансового контролю або його заступником, а тому не відповідає встановленим вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» та наказу Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 «Про затвердження форми висновку про результати моніторингу закупівлі та порядку його заповнення».

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва відкрито провадження у справі у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), встановлено особам, які беруть участь у справі, строк для подання відзиву, відповіді на відзив, заперечень.

Від представника відповідача через канцелярію суду надійшов відзив, в якому останній заперечував проти задоволення позовних вимог, вказавши про те, що оскаржуваний висновок затверджено заступником начальника голови Державної аудиторської служби України Шкуропат О.Г. 05.03.2019, з урахуванням того, що вказаний висновок, який оприлюднено в електронній системі закупівель, є відображенням результатів проведення моніторингу, що затверджено накладенням електронного цифрового підпису заступника голови Державної аудиторської служби України. У свою чергу, у відзиві вказано, що у складі пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Мега-Поліграф» містяться документи - «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик», - на які окремо на кожний документ не накладено електронний підпис. Натомість, твердження представника позивача про те, що на вказані документи накладено ЕП та перевірити його можна за алгоритмом, який наведено у позовній заяві, є неправильним, оскільки якщо дотримуватись зазначеного алгоритму, то ЕП накладено на кілька документів одночасно, що суперечить умовам тендерної документації, відповідно до яких кожен сканований файл PDF або сканований файл архіву повинен містити ЕП.

Крім того, до відзиву долучено також клопотання про залишення позовної заяви без розгляду та заява про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, з приводу чого суд звертає увагу на наступне.

Приписами ч.ч. 1 та 2 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

У той же час, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду (ч. 10 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі»).

Як вбачається з інформації, розміщеної за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-000501-a, 05.03.2019 в електронній системі PROZORRO опубліковано «Висновок про результати моніторингу», а з вказаним позовом до суду Державна установа «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» звернулась 20.03.2019, у відповідності до відбитку поштового штемпеля на конверті, в якому до суду надійшла позовна заява разом з доданими до неї матеріалами.

Відтак, строк звернення до суду із заявленими позовними вимогами обраховується починаючи з 06.03.2019 (наступний день після оприлюднення оскаржуваного висновку, у силу ч. 1 ст. 120 Кодексу адміністративного судочинства України) та, відповідно, завершується 20.03.2019 (включно). Вказане свідчить про дотримання позивачем строку звернення із заявленими позовними вимогами та про необґрунтованість заявленого представником відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

У свою чергу, відповідно до ч. 5 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Таким чином, з огляду на викладені положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд за результатами розгляду клопотання однієї із сторін може ухвалити про проведення розгляду справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін за наявності відповідних обставин.

У силу ч. 2 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Відповідно до ч. 3 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України, при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (ч. 4 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України).

Виходячи зі змісту заявлених позовних вимог та наведених законодавчих положень, судом при відкритті провадження зроблено висновок про можливість розгляду адміністративної справи №640/4892/19 за правилами спрощеного позовного провадження.

При цьому, у розглядуваному клопотанні представником відповідача не наведено жодної обставини, яка б перешкоджала розгляду даної справи у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

З урахуванням викладеного, суд дійшов до висновку про необґрунтованість клопотання представника відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

Розглянувши подані представниками сторін документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, Державною установою «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» 14.01.2019 в інформаційно-телекомунікаційній системі Prozorro розміщено оголошення про проведення процедури закупівлі послуги з друкування газети «Закон і обов`язок» (унікальний номер UA-2019-01-14-000501-a).

13.02.2019 переможцем торгів визнано Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Поліграф», а 04.03.2019 з вказаним товариством укладено договір.

Разом з тим, на виконання наказу Державної аудиторської служби України від 28.02.2019 №62 «Про початок моніторингу закупівлі» відповідачем проведено моніторинг закупівлі UA-2019-01-14-000501-a, за результатами чого 05.03.2019 і електронній системі PROZORRO опубліковано «Висновок про результати моніторингу».

Так, у вказаному висновку зазначено про те, що за результатами моніторингу установлено невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «Мега-Поліграф» вимогам пп. 1.2 п. 1 розділу ІІІ тендерної документації, яким визначено, зокрема, що документи учасника повинні бути завантажені у вигляді сканованих файлів PDF з накладанням електронного підпису (на кожен документ). Допускається об`єднання документів учасника у вигляді сканованих файлів в архів (ви) файлів із накладанням загального електронного підпису на кожний сканований файл архіву. У складі пропозиції зазначеного учасника містяться документи, надання яких передбачено вимогами тендерної документації, а саме: «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик», на які не накладено електронного підпису. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник відхиляє тендерну пропозицію учасника у разі, якщо вона не відповідає умовам тендерної документації. Однак на порушення п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Мега-Поліграф» як таку, що не відповідає умовам тендерної документації, та уклав з ним договір від 04.03.2019 № 46-К-19. На підставі викладеного вказаним висновком замовника зобов`язано усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись ст.ст. 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Держаудитслужба зобов`язала здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

З огляду на викладене, Державною установою «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» подано до Державної аудиторської служби України заперечення результатів моніторингу від 11.03.2019 №408, що, як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, не була розглянуто відповідачем, що не заперечувалось представником останнього під час судового розгляду справи.

Вважаючи наведений висновок протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Нормативно-правовим актом, який установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, є Закон України «Про публічні закупівлі» (тут і надалі у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі», моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Частиною 1 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону (ч. 2 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі»).

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (ч. 6 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі»).

Приписами ч. 7 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Форма висновку про результати моніторингу закупівлі та порядок його заповнення затверджені наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 (надалі - Порядок №86).

Пунктом 3 Порядку №86 визначено, що висновок складається у формі електронного документа та заповнюється відповідно до встановленої форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженої наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року №86 (далі - форма висновку) в електронній системі закупівель.

Після заповнення форми висновку висновок вивантажується з електронної системи закупівель у візуальну форму у форматі текстового редактора для його підписання та затвердження (п. 4 Порядку №86).

Висновок підписується та затверджується накладанням електронного підпису з дотриманням вимог законодавства у сфері електронного документообігу та електронного цифрового підпису (п. 5 Порядку №86).

Для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг закупівлі (п. 6 Порядку №86).

Так, за результатами моніторингу закупівлі послуги з друкування газети «Закон і обов`язок» (унікальний номер UA-2019-01-14-000501-a) складено та підписано висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджений 05.03.2019 заступником начальника голови Державної аудиторської служби України Шкуропат О.Г., згідно з вимогами наказу Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 та оприлюднений в електронній системі закупівель. Вказаний висновок містить усі реквізити, визначені як обов`язкові вищевказаними нормативно-правовими актами.

Водночас, суд звертає увагу, що на оприлюднений в електронній системі закупівель висновок про результати моніторингу закупівлі, заступником начальника голови Державної аудиторської служби України, відповідно до п. 5 Порядку, накладено електронний цифровий підпис, який можна перевірити за допомогою он-лайн сервісу перевірки кваліфікаційного електронного підпису за посиланням https://ca/informjust.ua/verify.

Відтак, твердження представника позивача про невідповідність оскаржуваного висновку встановленій формі не знайшли свого відображення, а накладення електронного цифрового підпису є належним підписанням документа, у відповідності до положень чинного законодавства.

У той же час, щодо змісту виявленого порушення суд вказує про наступне.

У силу п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник відхиляє тендерну пропозицію, зокрема, в разі якщо тендерна пропозиція не відповідає умовам тендерної документації.

Пунктом 1.2 розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації для проведення процедури закупівлі - відкриті торги на закупівлю код CPV, згідно з ДК 021-2015:79810000 - 5 Друкарські послуги (послуги з друкування газети «Закон і обов`язок»), затвердженої рішенням тендерного комітету (протокол 14.01.2019 №4/19) визначено, що документи учасника повинні бути завантажені у вигляді сканованих файлів PDF з накладенням електронного підпису (ЕП) (на кожен документ), що мають бути відкриті для загального доступу (за виключенням підстав, визначених Законом) та не містити паролів, з урахуванням положень ст. 27 Закону. Допускається об`єднання документів учасника у вигляді сканованих файлів в архів (-ви) файлів із наданням загального ЕП на кожний сканований документ. Файли архіву (-ів) мають бути відкриті для загального доступу, не містити паролів.

З приводу викладеного, в оскаржуваному висновку відповідачем наголошено на тому, що у складі пропозиції зазначеного учасника містяться документи, надання яких передбачено вимогами тендерної документації, а саме: «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик», на які не накладено електронного підпису.

Натомість, у позовній заяві вказано, що дані документи містили електронні цифрові підписи, достовірність яких була перевірена.

Як вбачається з інформації, розміщеної за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-000501-a, серед документів пропозиції ТОВ «Мега-Поліграф» містяться «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик» у PDF файлах. У той же час, пропозиція ТОВ «Мега-Поліграф» містить файл «sign.p7s», при розкритті якого вбачається, що наведені вище документи - «Програма страхування Тендерного забезпечення нов», «Правила СК Смарт зміни», «Правила фін ризик» - містять електронний підпис окремо щодо кожного документа уповноваженої особи ТОВ «Мега-Поліграф», повноваження якої відповідачем не заперечувались. Відтак, суд виходить з того, що у межах спірних правовідносин тендерна пропозиція учасника ТОВ «Мега-Поліграф» відповідає умовам тендерної документації у наведеній частині, а висновки відповідача ґрунтуються лише на його власних припущеннях щодо порядку відображення накладеного ЕП на відповідні документи. Натомість, наявний у межах спірних правовідносин порядок відображення накладеного ЕП не створює перешкод для ідентифікації особи, яка підписала відповідний документ, чим за своєю правовою природою є ЕП, а саме: електронні дані, які додаються підписувачем до інших електронних даних або логічно з ними пов`язуються і використовуються ним як підпис (п. 12 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про електронні довірчі послуги»).

Як наслідок, суд дійшов до висновку, що оскаржуваний висновок складено відповідачем без врахування фактичних обставин справи, а мотиви останнього не відповідають наявним у матеріалах справи та розміщеним за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-000501-a у відкритому доступі доказам. Відтак, «Висновок про результати моніторингу» Державної аудиторської служби України від 05.03.2019 у частині встановлення порушень у сфері публічних закупівель, зокрема недотримання вимог п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень є протиправним та підлягає скасуванню

У силу ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог та задоволення останніх у повному обсязі.

Згідно з ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як вбачається з наявного у матеріалах справи платіжного доручення від 20.03.2019 №474, позивачем під час звернення з даним позовом до суду сплачено судовий збір у розмірі 1 921,00 грн., який підлягає присудженню на користь останнього у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 12, 77, 139, 246, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позовні задовольнити у повному обсязі.

Визнати протиправним та скасувати «Висновок про результати моніторингу» Державної аудиторської служби України від 05.03.2019 у частині встановлення порушень у сфері публічних закупівель, зокрема недотримання вимог п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.

Присудити здійснені Державною установою «Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» (код ЄДРПОУ 41220556, адреса: 03115, м. Київ, вул. Святошинська, 27) документально підтверджені судові витрати у розмірі 1 921,00 грн. (однієї тисячі дев`ятисот двадцяти однієї грн. 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (код ЄДРПОУ 40165856, адреса: 04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 4).

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.О. Скочок