Ухвала суду № 89997827, 10.06.2020, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

10 червня 2020 р. Справа № 480/5595/19

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кунець О.М.,

за участю секретаря судового засідання - Токар Ю.В. ,

прокурора - Мурашко Т.А.

представників відповідача-1 - Гончарової Н.О., Іванової С.М.,

представників відповідача-2 - Сукачевохї С.В., Курасової А.І.,

представників третьої особи-1 - Афанасьєва О.Ю., Нагорного С.М.,

представника третьої особи-2 - Педяш Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Заступникакерівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління освіти і науки Сумської міської ради, Департаментафінансів, економіки та інвестицій Сумської міської ради,1) Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області. 2) Комунальна установа "Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №23" про зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

До Сумського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави з адміністративним позовом до Управління освіти і науки Сумської міської ради Департамент фінансів, економіки та інвестицій Сумської міської ради про зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою суду від 13 січня 2020 року відкрито провадження у справі №480/5595/19 за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін.

До участі у розгляді даної справи було залучено в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: 1) Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області. 2) Комунальна установа "Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №23".

11.03.2020р. Сумською місцевою прокуратурою було уточнено позовні вимоги (а.с.1-3, ІІІ том). Відповідно до поданої заяви прокурор просить суд:

- Зобов`язати Управління освіти і науки Сумської міської ради вжити заходів щодо забезпечення охорони життя, здоров`я, захисту прав учасників навчально-виховного процесу у Комунальній установі “Сумська загальноосвітня школа І - III ступенів №23” шляхом ініціювання в порядку, встановленому Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, питання про виділення додаткових коштів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в даному навчальному закладі.

- Зобов`язати Департамент фінансів, економіки та інвестицій Сумської міської ради вирішити в межах компетенції та порядку, встановленому Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, питання щодо виділення додаткових коштів, необхідних для забезпечення вимог техногенної та пожежної безпеки у Комунальній установі “Сумська загальноосвітня школа І - III ступенів №23” шляхом підготовки проекту рішення щодо внесення змін до міського бюджету на 2020 рік.

З урахуванням позовної заяви та доданих до справи письмових пояснень позиція прокурора щодо позовних вимог наступна:

У позовній заяві йдеться про те, що до Сумської місцевої прокуратури надійшла інформація про проведення перевірок Управлінням ДСНС у Сумській області навчальних закладів міста. За наслідками перевірок було виявлено ряд порушень та недоліків в організації та практичній реалізації вимог пожежної та техногенної безпеки в навчальних закладах міста Суми. Йдеться про ряд навчальних закладів, порушення на яких не усуваються протягом тривалого часу, у тому числі залишаються неусуненими порушення які виявлено у Комунальній установі “Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №23” (надалі - школа №23).

Прокурор просив суд врахувати, що незважаючи на неодноразові подані інформації від керівництва школи №23 до керівників структурних підрозділів Сумської міської ради, однією із основних проблем у забезпеченні пожежної безпеки вищевказаних об`єктів залишається неналежне фінансування заходів по забезпеченню пожежної безпеки. Прокурор просив суд врахувати, що Сумським міським відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Сумській області також здійснено багаторазове повідомлення Сумської міської ради та її структурних підрозділів про необхідність усунення порушень пожежної та техногенної безпеки та вирішення питання належного фінансування протипожежних заходів в навчальних закладах. Про необхідність вжиття заходів у вказаній сфері надходили неодноразові звернення на адресу управління освіти і науки Сумської міської ради, яким в свою чергу здійснювалося інформування про вказану ситуацію Сумського міського голову, зокрема, службовою запискою від 07.11.2018 №13.01-18/1734. Однак, питання усунення виявлених порушень, які у переважній більшості пов`язані з неналежним фінансуванням вказаних заходів та які констатуються з року в рік при проведенні перевірки навчального закладу, залишаються не вирішеними.

Як вказує прокурор, він звертається з даним адміністративним позовом з метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого ст.53 Конституції України права на освіту, та відновлення законності під час здійснення навчального процесу, запобіганню ризикам можливого негативного впливу на життя та здоров`я дітей, які відвідують навчальний заклад.

Прокурор звертає увагу суду на те, що праву громадян на належні та безпечні умови здобуття освіти відповідає обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування створювати та забезпечувати належні умови здобуття освіти, які передбачають здійснення державної політики у сфері освіти виключно у відповідності до вимог чинного законодавства.

Водночас, прокурор вказує, що Сумською міською радою не вжито достатніх заходів для усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та забезпечення належних та безпечних умов здобуття освіти.

Справу було призначено на 12.03.2020р. В подальшому розгляд справи було відкладено на 07.04.2020р. З урахуванням вимог постанови КМУ від 11.03.2020р. №211 та від 25.03.2020р. №239 щодо встановлення карантину, у зв"язку з відповідними клопотаннями про відкладення розгляду справи з 07.04.2020р. було відкладено на 04.05.2020р. , в подальшому розгляд справи за клопотанням управління освіти Сумської міської ради було відкладено на 10.06.2020р.

05.06.2020р. до суду прокурором було подано заяву про закриття провадження у даній справі з посиланням на положення п.8 ч.1 ст.238 КАС України (оскаржувані порушення були самостійно виправлені суб"єктом владних повноважень).

Ухвалою суду від 10.06.2020р. у закритті провадження у даній справі прокурору було відмовлено.

Представникам прокуратури було неодноразово запропоновано надати пояснення з обґрунтуванням позиції щодо наявності повноважень для звернення прокурора до суду з даним позовом.

Однак ґрунтовних пояснень щодо наявності правових підстав для звернення прокуратури до суду з даним позовом прокурором не було надано.

Слід зазначити, що одна з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб"єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб"єкт владних повноважень до компетенція якого віднесені відповідні повноваження.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб"єкта владних управлінських функцій , а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб"єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Як свідчить з обставин у даній справі у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з адміністративним позовом, оскільки Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо зобов`язання вчинити певні дії, відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

В судовому засіданні прокурор не заперечував, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо зобов`язання вчинити певні дії. При цьому, прокурором не було доведено, що даною установою не виконуються належним чином відповідні функції.

Натомість, представники Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області в судовому засіданні зазначили, що службою вживаються всі необхідні заходи, які віднесені до компетенції управління. Наразі, порушення школою усуваються, періодично проводяться перевірки для підтвнердження поступового усунення порушень школою №23.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Ч. 3 ст.5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до п.7 ч.4 ст. 169 КАС україни позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За змістом частин третьої - п`ятої ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною першою статті 23 Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Із наведених нормативних положень можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У цій справі судом установлено, що позовні вимоги мотивовано захистом інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти та запобіганню ризикам можливого негативного впливу на життя та здоров"я дітей. Прокурор зазначає про наявність державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту - органи ДСНС у Сумській області, які фактично контролюють процес усунення порушень навчальним закладом. Однак, питання усунення порушень пов"язані з неналежним фінансуванням вказаних заходів. Водночас Сумською міською радою не вжито достатніх заходів для усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Слід зазначити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Судом проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та установлено, що на підставі статей 67 та 68 КЦЗ України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30.07.2019р. у справі №0440/6927/18.

З урахуванням викладеного, суд дійшов про наявність підстав для залишення позовної заяви заступника керівника Сумської місцевої прокуратури до відповідачів: Управління освіти і науки Сумської міської ради, Департаменту фінансів , економіки та інвестицій Сумської міської ради, 3-і особи: Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області, комунальна установа "Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №23", про зобов"язання вчинити певні дії - без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України .

Керуючись ст. ст. 155, 165, 186, 240 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління освіти і науки Сумської міської ради , Департаменту фінансів, економіки та інвестицій Сумської міської ради, треті особи Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області, комунальна установа "Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №23", про зобов"язання вчинити певні дії про зобов`язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Відповідно до п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки апеляційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Відповідно до ч. 3 ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України повний текст ухвали буде складено протягом п`яти днів з дня оголошення вступної та резолютивної частини ухвали.

Повний текст ухвали підписано 18.06.2020р.

Суддя О.М. Кунець