Рішення № 89541039, 22.05.2020, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 травня 2020 р. № 400/4014/19 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Брагар В. С. за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження розглянув адміністративну справу

за позовом:Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20,Миколаїв,54001

до відповідача:Державна архітектурно-будівельна інспекція України, вул. Лесі Українки, 26,Київ 160,02160 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, вул. Космонавтів, 61,Миколаїв,54056

про:визнання протиправною та скасування вимоги від 11.10.2019 р. № 3230/7/1014-1.14-19,

До Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (надалі - позивач) до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (надалі - відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги від 11.10.2019 р. № 3230/7/1014-1.14-19.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 11.10.2019 року на адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради надійшла вимога головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 11.10.2019 року № 3230/7/1014-1.14-19 про проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті : «Реконструкція нежитлових приміщень під розміщення закладу громадського харчування (пивного бару)» по вул. Робоча, 2 а /5 , м. Миколаїв із залученням до проведення перевірки головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно- будівельної інспекції у Миколаївській області. Вказав, що згідно з пп. 4 п. 4 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, з метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Зазначив, що оскаржувана вимога головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ в Миколаївській області прийнята з порушенням та в супереч Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, оскільки в ній відсутня інформація щодо виявлених відповідачем ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, проте містяться вимоги в частині залучення до перевірки саме головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ в Миколаївській області, що в свою чергу не передбачено жодним нормативно - правовим актом. Позивач зазначає, що вимога № 3230/7/1014-1.14-19 є протиправною та такою, що підлягає скасуванню, що і стало підставою для звернення до суду.

Від Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області надійшов відзив на позовну заяву в якому відповідач просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Заперечуючи проти позову, відповідач послався на те, що протягом 2019 року постійно надходили скарги щодо будівництва об`єкта за адресою: вул . Робоча , 2а/5, м. Миколаїв з порушенням містобудівного законодавства, та відповідачем вже направлялися вимоги позивачу для проведення відповідних перевірок. Оскільки, позивачем неодноразово вживаються спроби провести заходи державного архітектурно-будівельного контролю, Управління ДАБК так і не встановила фактів наявності порушень під час виконання будівельних робіт. Після чого, відповідач направив Управлінню ДАБК ММР вимогу про проведення позапланової перевірку об`єкта: «Реконструкція нежитлових приміщень під розміщення закладу громадського харчування (пивного бару) по вул. Робоча, 2а/5, м. Миколаїв» із залученням до проведення перевірки головного інспектора будівельного нагляду Управління. Також, вказав, що в межах Порядку №698 Управління мало право щодо безперешкодного доступу на об`єкт в порядку нагляду. Однак, виходячи з норм діючого законодавства дані дії Управління може здійснити лише разом з Управлінням ДАБК в Порядку №553. Таким чином, в межах діючого містобудівного законодавства, Управлінням була видана вимога від 11.10.2019 №3230/7/1014-1.14-19.

Ухвалою суду від 19.11.2019 року позовну заяву Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви.

06.12.2019 року на виконання ухвали суду від 19.11.2019 року позивачем до канцелярії Миколаївського окружного адміністративного суду надано належним чином оформлену позовну заяву та вимоги ухвали про залишення позовної заяви без руху виконано.

Ухвалою від 10.12.2019 року Миколаївський окружний адміністративний суд відкрив провадження у справі № 400/4014/19 та ухвалив розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

Представники сторін в судове засідання, призначене на 15.01.2020 року не з`явилися, про дату, час та місце судового розгляду повідомлені належним чином, про причини неявки суд не сповістили. Клопотання про розгляд справи за їх відсутності в порядку письмового провадження також не подавали.

На підставі частини 9 статті 205 КАС України, суд здійснив розгляд справи у письмовому провадженні.

Розглянувши матеріали справи, ознайомившись з заявами учасників справи по суті справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

11.10.2019 на адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради надійшла вимога головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 11.10.2019 року № 3230/7/1014-1.14-19 про:

- проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва: " Реконструкція нежитлових приміщень під розміщення закладу громадського харчування (пивного бару)» по вул. Робоча, 2а /5 , м. Миколаїв із залученням до проведення перевірки головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно- будівельної інспекції у Миколаївській області;

- надання належним чином завірених копій документів, складених за результатами перевірки зазначеного об`єкту, матеріали, що є складовою проектної документації (вихідні данні, завдання на проектування, пояснювальна записка, розрахунок класу наслідків (відповідальності), відповідно до ДСТУ -Н Б В.1.2-16), фотофіксацію об`єкту та інші відомості, зазначені замовником у документі, що надає право на виконання будівельних робіт.

У вказаній вимогі зазначено про необхідність надання документів до Управління ДАБІ в Миколаївські області у термін до 18.10.2019 року.

Вважаючи дії відповідача такими, що порушують положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який визначає механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду №698, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Згідно з частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Як вказано у пункті 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 року по справі № 826/3115/17.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Згідно ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність".

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У відповідності до Положення Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради є виконавчим органом Миколаївської міської ради, що створене на підставі Законів України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства", "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про місцеве самоврядування в Україні".

Управління підзвітне і підконтрольне міській раді, підпорядковане виконавчому комітету міської ради, міському голові, а з питань здійснення повноважень, передбачених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", підконтрольне Державній архітектурно-будівельній інспекції України (далі - Держархбудінспекції України).

Основним завданням управління є здійснення відповідно до законодавства України державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності.

Таким чином, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 статті 4 КАС України.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області вимоги від 11.10.2019 р. № 3230/7/1014-1.14-19, яким зобов`язано Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва: Реконструкція нежитлових приміщень під розміщення закладу громадського харчування (пивного бару)» по вул. Робоча, 2а/5, м . Миколаїв із залученням до проведення перевірки головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно- будівельної інспекції у Миколаївській області, та надати належним чином завірені копії документів, складених за результатами перевірки зазначеного об`єкту, матеріали, що є складовою проектної документації (вихідні данні, завдання на проектування, пояснювальна записка, розрахунок класу наслідків (відповідальності), відповідно до ДСТУ -Н Б В.1.2-16), фотофіксацію об`єкту та інші відомості, зазначені замовником у документі, що надає право на виконання будівельних робіт.

Статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності (ч.1). Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який визначає механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок №698).

Відповідно до п.2 Порядку №698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Відповідно до п.4 Порядку №698 з метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень об`єктів нагляду та об`єктів будівництва, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Пунктом 5 Порядку №698 передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) письмово ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити письмове подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення; 5) вносити письмове подання про позбавлення посадової особи об`єкта нагляду права виконувати певні види робіт до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

Згідно п. 6 Порядку №698 головні інспектори будівельного нагляду під час здійснення нагляду зобов`язані: 1) у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати нагляд у межах повноважень, передбачених законодавством; 2) дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами містобудування; 3) ознайомлювати об`єкт нагляду з актом перевірки в останній день її проведення; 4) за письмовим зверненням об`єкта нагляду надавати роз`яснення, організовувати проведення або проводити навчання, підвищення кваліфікації, підготовку та перепідготовку посадових осіб об`єкта нагляду.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні функцій нагляду за органами містобудування та архітектури, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні функції контролю у сфері містобудівної діяльності, а відповідач здійснює виключні функції державного нагляду за дотриманням управлінням державного архітектурно-будівельного контролю законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Отже, цей спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку спір виник не про розмежування компетенції між сторонами. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» він підзвітний і підконтрольний. У свою чергу, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами містобудування та архітектури, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, прийняла оскаржуваний акт.

Однак, ані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", ані Порядком № 698 не встановлено право управління державного архітектурно-будівельного контролю на звернення до суду з позовом про оскарження актів Держархбудінспекцієї, прийнятих в рамках державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням уповноваженими органами містобудування та архітектури, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування акта Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд доходить висновку про те, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З огляду на зазначене та оцінюючи у сукупності встановлені обставини і перевіривши наявні в матеріалах справи докази, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Судові витрати покласти на позивача.

Керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001) до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (вул. Космонавтів, 61, м. Миколаїв, 54056, ідентифікаційний код 37471912) про визнання протиправною та скасування вимоги від 11.10.2019 р. № 3230/7/1014-1.14-19 - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя В. С. Брагар