Рішення № 89539767, 28.05.2020, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2020 року Справа № 160/12313/19 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого суддіСидоренко Д.В. за участі секретаря судового засіданняКручини Ю.Д. за участі: представників позивача представників відповідача Бутова О.Г., Романенка П.В. Лебідя О.П., Канівця О.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Комунального підприємства "Дніпроприродресурс" Дніпропетровської обласної ради" до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Дніпропетровська обласна рада про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, -

Обставини справи: до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позовКомунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить:

- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби зі складання розділу 4.6 Акта від 27.09.2019р. №07-19/06 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства "Дніпроприродресурс" Дніпропетровської обласної ради та включення до цього розділу висновку про порушення позивачем вимог законодавства у відносинах по Договору №11/07-17 від 11.07.2017р., укладеному між КП "Дніпроприродресурс" ДОР та ПП "Асгард", а саме: оплата послуг без отримання їх результату (не узгодження паспортів водних об`єктів з відповідними державними органами); та проведення видатків за цим Договором щодо послуг, повноваження на які відноситься до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, що спричинило зайві витрати коштів підприємства на загальну суму 3274208,11 грн. з ПДВ; призвело до завищення витрат у "Звіті про фінансові результати" за 2017 рік на 3274208,11 грн., чим не дотримано вимоги п.1 ст.З Закону від 16.07.99 № 996-ХІV;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби, оформлену листом від 07.11.2019р. №04-07-15/8191 про вчинення Комунальним підприємством "Дніпроприодресурс" Дніпропетровської обласної ради дій: "(1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності працівників підприємства, винних у допущеному порушенні; (2) забезпечити відшкодування відповідно до ст.ст.193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, ст.ст.611, 629 Цивільного кодексу України, а у випадку неможливості відшкодування у вищезгаданому порядку -розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до ст.ст.130 - 136 Кодексу законів про працю України".

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням порядку складання акту ревізії; протиправністю включення до розділу 4.6 Акту ревізії висновку про порушення та заподіяння збитків, з огляду на те, що витрати в розмірі 3274208,11 грн. з ПДВ по договору №11/07-17 від 11.07.2017р. були зроблені обґрунтовано, як оплата вартості послуг, що були дійсно надані, у чіткій відповідності до цільового призначення бюджетного фінансування та керівних документів. Також у позові комунальне підприємство зазначає про неправильність, безпідставність і протиправність визначення розміру збитків.

Ухвалою суду від 11.12.2019 року відкрито провадження у адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, та призначено підготовче засідання. Також цією ухвалою суду залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Дніпропетровську обласну раду.

09.01.2020 року відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, згідно якого просить відмовити в задоволенні позову у повному обсязі. В обґрунтування правової позиці відповідач зазначає, що про безпідставність тверджень позивача про складання акту ревізії з порушенням через невідповідність складу посадових осіб, що проводили ревізію, та про порушення строків направлення примірників акту ревізії. Також у відзиві зазначено, що встановлений факт не виконання умов договору, не отримання кінцевого продукту, передбаченого п.п.1 п.7 Технічного завдання, п.п.1.1, 5.1, 5.7 Договору від 11.07.2017р. №11/07-17, а саме Паспорти водних ресурсів, погоджених з Державним агентством водних ресурсів України, що призвело до безпідставного списання на витрати коштів підприємства без фактичного отримання товарів, робіт і послуг на загальну суму 3274208,11 грн. з ПДВ. та завдання підприємству матеріальної шкоди (збитків) на суму 3274208,11 грн. з ПДВ.

20.01.2020 року позивачем подано відповідь на відзив в якій зазначає, зокрема, комунальне підприємство оплатило на користь ПП «Асгард» по договору №11/07-17 від 11.07.2017р. виключно вартість інженерних послуг. Вартість послуг по заповненню паспортів водних об`єктів та їх погодженню з органами водних ресурсів не була встановлена і не оплачувалася. Крім того, 20.01.2020р. позивачем подані письмові пояснення із зазначенням у вигляді таблиці структури відображення на паперових носіях інформації за результатами надання інженерних послуг, визначених у кошторисах 1 та 2.

30.01.2020 року відповідачем подано заперечення на відповідь на відзив в яких зазначається, що уповноважений орган з питань надання в оренду водних об`єктів - Дніпропетровська обласна державна адміністрація, за даними автоматизованої системи діловодства «ДОК ПРФ 2.0», розпорядження, доручення, інші документи щодо виконання КП «Дніпроприродресурс» ДОР інвентаризації водних об`єктів, виготовлення паспортів водних об`єктів, створення інтерактивної карти, із укладанням їх актів приймання-передачі не приймалося.

04.02.2020 року третьою особою подано письмові пояснення по суті спору, згідно яких відповідно до Розділу ІІ Програми щодо надання фінансової підтримки комунальним підприємствам (установам), що належать до спільної власності територіальних громад, сіл, селищ та міст Дніпропетровської області на 2013-2018 роки, її метою та основним завданням по відношенню до КП «Дніпроприродресурс» ДОР є створення інтерактивної карти водних об`єктів Дніпропетровської області, паспортизація та інвентаризація водних об`єктів Дніпропетровської області. По умовах цієї програми та за результатами Актів здачі-приймання виконаних робіт, які до обласної ради надало КП «Дніпроприродресурс» ДОР, обласною радою підприємству перераховані кошти на виконання статутної діяльності.

Ухвалою суду від 18.02.2020р. закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

В судовому засіданні представники сторін підтримали свої правові позиції в повному обсязі.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши представників сторін, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 1 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно положень пунктів 1-2, 7 ч.1 ст.4 КАС України адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єктом владних повноважень визнається орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення:

- державного фінансового аудиту;

- перевірки державних закупівель;

- інспектування (ревізії);

- моніторингу закупівель;

Відповідно до пункту 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п.1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України №23 від 02.06.2016р. "Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи" Східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській областях (далі - управління).

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

На території Дніпропетровської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.

Отже, Східний офіс Держаудитслужби, у відносинах здійснення державного фінансового контролю, є суб`єктом владних повноважень, відтак зазначений спір є справою адміністративної юрисдикції та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до п.1.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2019р., на підставі направлення від 26.06.2019 року №419, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., головним державним аудитором відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Канівцем О.М. (з 27.06.2019 - 20.09.19 - 30 робочих днів) проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства за період з 01.01.2016 по 31.03.2019.

За результатами проведеної ревізії складено акт від 27.09.2019 року №07-19/06, згідно висновку якого по розділу «Стан розрахунково - платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської і кредиторської заборгованості. Стан претензійно - позовної роботи» встановлені порушення в частині проведення зайвих витрат (покриття витрат іншої особи) на загальну суму 3274208,11 грн. з ПДВ, які в ході ревізії не відшкодовано.

На підставі акту ревізії прийнято вимогу від 07.11.2019 року №04-07-15/8191, в якій зазначено, що ревізією питання виконання господарських договорів встановлено факт не виконання умов до договору з ПП «Асгард» від 11.07.2017 №11/07-17. А саме не отримання кінцевого продукту, передбаченого підпунктом 1п.7 Технічного завдання, п. 1.1., 5.1, 5.7 Договору від 11.07.2017р. №11/07-17, Паспортів водних об`єктів, погоджених з Державним агентством водних ресурсів України, що призвело до безпідставного списання на витрати коштів підприємства без фактичного отримання товарів, робіт і послуг на загальну суму 3274208,11 грн. з ПДВ, що є порушенням ч.1 ст.193 ГК України, ч.1 ст.526 ЦК України, п.5,6 П (с) БО №16 «Витрати» від 31.12.1999 №318, п.1.4 наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.12.2013 №742, п. 3,5, 6 Порядку розроблення паспорта водного об`єкта, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 18.03.203 №99 та призвело до матеріальної шкоди (збитків) завданих підприємству на суму 3274208,11 грн. з ПДВ.

Враховуючи, що встановлені в ході ревізії фінансові порушення КП «Дніпроприродресурс» ДОРне усунуті, Східний офіс Держаудитслужби вимагає:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників підприємства, винних у допущенних порушеннях;

2) забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України. У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезазначеному порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення виявлених порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтвердних первинних документів, розпорядчих та інших документів надати Східному офісу до 09.12.2019р.

Вирішуючи спір та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі- Закон №2939).

Частиною 1 ст.2 Закон №2939 встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пункт 7 ст.10 Закон №2939 закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до п.п.9 п.4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пп.п16, 23 п.6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а.

В даному випадку, Східний офіс Держаудитслужби зафіксував в акті та пред`явив вимогу Комунального підприємства "Дніпроприродресурс" Дніпропетровської обласної ради, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з тим, відповідно до пункту 3 Порядку акт ревізії це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Таким чином, Акт ревізії, заперечення, зауваження до Акта ревізії та висновки на них є службовими документами, які містить інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.4 КАС України.

За змістом ч.1 ст.13 Закону №2939 дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про невиконання умов договору є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству.

Отже, предметом оскарження відповідно до ст.13 Закону №2939 є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України 10 вересня 2013 року №21-237а13.

Відповідно до ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Враховуючи сукупність викладених вище обставин, суд приходить до висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 01.06.2020 року.

Суддя Д.В. Сидоренко