Рішення № 88930222, 24.04.2020, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 квітня 2020 року Справа № 320/1555/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., за участю секретаря судового засідання Сакевич Ж.В., розглянув у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, на стороні відповідачів Згурівської районної ради, Згурівської районної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

Суть спору: До Київського окружного адміністративного суду звернувся перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області з позовом до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховний комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок" Згурівської районної ради, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області;

- зобов`язати Відділ освіти Згурівської районної державної адміністрації вжити, в межах компетенції, заходів направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень;

- зобов`язати Середівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок" Згурівської районної ради вжити заходів, в межах компетенції, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.05.2019 відкрито провадження в адміністративній справі №320/1555/19, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розпочато підготовку справи до судового розгляду, призначено підготовче судове засідання та залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, а також залучено до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів Згурівську районну раду, Згурівську районну державну адміністрацію.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 23.07.2019.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 позовну заяву першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховний комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Згурівської районної ради, Згурівської районної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду у зв`язку з відсутністю (не доведення) у заявника адміністративної дієздатності для звернення з таким адміністративним позовом.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задоволено, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 прийнято до провадження дану адміністративну справу, розпочато підготовку справи до судового розгляду, призначено підготовче засідання на 23.01.2020.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.01.2020 закрито підготовче провадження та вирішено здійснювати подальший розгляд справи №320/1555/19 у порядку письмового провадження.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області зазначив про те, що звернувся з даним адміністративним позовом до суду з метою захисту права громадян на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого Конституцією України права на освіту.

Позивач вказує на те, що державний інтерес у даному випадку полягає в тому, що невідповідність облаштування та обладнання приміщень Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради вимогам чинних нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей.

Позивач зазначає, що відповідно до приписів підпункту 12 частини першої 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Водночас, відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу. Разом з тим, зупинення діяльності закладів освіти комунальної форми власності призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

Таким чином, на думку позивача, органи ДСНС позбавлені права звертатися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

Право на звернення до суду прокурор обґрунтовує посиланням на пункт 1 Перехідних положень та статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 131-1 Конституції України, які на думку позивача передбачають право прокурора здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, оскільки у відповідного органу ДСНС відсутні повноваження щодо звернення до суду з таким позовом.

Відповідачем Відділом освіти Згурівської районної державної адміністрації, на виконання вимог ухвали суду від 03.05.2019 в частині витребування доказів, зокрема, доказів усунення порушень, листом від 04.06.2019 (том 1 а.с.163-165) повідомлено суд про те, що виявлені порушення у повному обсязі не виконано у зв`язку з тим, що відсутні необхідні кошти. Прогнозом видатків відділу освіти передбачались видатки у тому числі на протипожежну безпеку в установах та закладах освіти, у розмірі 700 тис. грн. у 2019 році (в 2018 році витрачено 683 тис. грн.). Також повідомлено про те, що уточненим річним розписом Згурівського районного бюджету на 2019 рік по КФК 0611020 надання загальної середньої освіти загальноосвітніми навчальними закладами з прогнозу видатків по КЕКВ 2240 з 2 млн. грн. передбачено 756,3 тис. грн.

Третьої особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, ГУ ДСНС у Київській області надано пояснення щодо суті позову від 03.06.2019 (том 1 а.с.124-127), з яких вбачається, що, за результатами позапланової перевірки щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Згурівської районної ради Київської області за адресою: Київська область, Згурівський район, с. Середівка, вул. Дідика, буд.30, було виявлено 9 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено відповідний акт, а керівнику закладу освіти вручено припис про усунення порушень. Також третьою особою у письмових поясненнях зазначено, що відповідно до листа начальника Згурівського РС ГУ ДСНС України у Київській області відділ освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області від 26.03.2019 №103, для забезпечення пожежної безпеки у навчальних закладах району на 2019 рік заплановано 300 тис. грн. Третя особа повідомила суд про те, що Головним управлінням ДСНС буде здійснено позапланову перевірку виконання врученого керівнику дитячого садка припису про усунення порушень, та у разі невиконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки буде вирішуватись питання щодо подачі адміністративного позову до суду про застосування заходів реагування.

Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Згурівською районною радою Київської області на виконання вимог ухвали суду від 03.05.2019 в частині витребування доказів, а саме письмових пояснень та доказів усунення порушень, листом від 04.06.2019 (том 1 а.с.188-189) повідомлено суд про те, що працівниками Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації на виконання приписів, зазначених в Акті №90 від 19.09.2018, було проведено відповідні заходи, однак пункти 1, 2, 4 Акту №90 від 19.09.2018 не виконані, у зв`язку з відсутністю необхідних коштів у місцевому бюджеті.

Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Згурівською районною державною адміністрацією надано лист від 20.06.2019 №6-28-913/1043 (том 1 а.с.222), а якому зазначено, що Згурівська районна державна адміністрація щодо задоволення позовних вимог покладається на розсуд суду.

Середівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району письмового відзиву на позов не надав.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в :

З 07.05.2018 по 11.05.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС у Київській області проведено планову перевірку Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради, розташованого за адресою: Київська область, Згурівський район, с. Середівка, вул. Дідика, буд. 30, щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 11.05.2018 №50 та винесено керівнику закладу припис від 11.05.2018 №45 з вимогою усунути до 11.06.2018 виявлені порушення правил пожежної і техногенної безпеки (а.с.132-138).

З 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС у Київській області проведено позапланову перевірку Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради, розташованого за адресою: Київська область, Згурівський район, с. Середівка, вул. Дідика, буд. 30, за результатами якої складено акт від 19.09.2018 №90 та винесено припис керівнику закладу від 19.09.2018 №80 з вимогою усунути порушення, аналогічні раніше виявленим, у строк до 29.09.2018 (а.с.140-147).

15.03.2019 Згурівським РС ГУ ДСНС у Київській області проведено планову перевірку Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради, розташованого за адресою: Київська область, Згурівський район, с. Середівка, вул. Дідика, буд. 30, за результатами якої складено акт від 15.03.2019 №53 та винесено припис керівнику закладу від 15.03.2019 №29 з вимогою усунути порушення, аналогічні раніше виявленим, у строк до 15.05.2019 (а.с.153-160).

Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у Середівському навчально-виховному комплексі «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради, невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з такого.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно частин 4, 5 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Відповідно до частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно положень частини п`ятої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз вищенаведених положень дає підстави суду стверджувати, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Суд зазначає, що Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На думку суду існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У цій справі судом встановлено, що ГУ ДСНС у Київській області протягом 2018-2019 років проведено три перевірки додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Середівським навчально-виховним комплексом "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, складено акти, в яких встановлено порушення вимог пожежної безпеки та видано обов`язкові до виконання приписи про усунення виявлених порушень вимог законодавства від 11.05.2018 №45, від 19.09.2018 №80 та від 15.03.2019 №29.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу. При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Разом з тим суд наголошує, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

В розглядуваному випадку прокурор в позовній заяві та під час розгляду справи в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено матеріали планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями Головного Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області та встановлено, що Середівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Відділу освіти Згурівської РДА не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.

Також прокурором зазначено, що Відділом освіти Згурівської РДА, який є суб`єктом, що здійснює управління загальноосвітнім навчальним закладом та відповідає за його матеріально-технічне забезпечення, проте прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради, а не держави.

При цьому суд зазначає, що Середівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю Відділу освіти Згурівської РДА порушується його права.

Верховний Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу освіти саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Доводи прокурора про те, що чинним законодавством не передбачено право територіального управління ДСНС на звернення саме із позовом про зобов`язання відділу освіти вжити заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень, а також зобов`язання закладі освіти вжити заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в відповідному акті перевірки, судом відхиляються з огляду на те, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом як безпосередньо до закладу освіти, так і до структурного підрозділу органу виконавчої влади - Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.

Враховуючи викладене, суд вважає, що відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 17 вересня 2019 року в справі №0440/5465/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19.

При цьому у постанові Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі №804/4458/18 в аналогічній справі за позовом Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №64» Дніпровської міської ради, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, КП «Безпечна та інноваційна освіта» Дніпровської міської ради із вимогами про визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти та зобов`язання вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти, Верховний Суд зазначив про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу, пославшись на аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах, висловлені Верховним Судом та зазначивши, що Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від них у цій справі.

Тому у силу ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З системного аналізу матеріалів справи суд дійшов висновку про відсутність підстав задоволення заявлених позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись статями 242-246, 250 КАС України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Київський окружний адміністративний суд.

Згідно з пунктом 3 розділу VI «Прикінцеві положення» Кодексу адміністративного судочинства України процесуальні строки, визначені цим рішенням, продовжуються на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).

Повний текст судового рішення складено 24.04.2020.

Суддя Кушнова А.О.