Рішення № 88741936, 08.04.2020, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2020 року Справа № 280/1238/20 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Новікової І.В., розглянувши за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

25 лютого 2020 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі – позивач) до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області (далі – відповідач, Долинська сільська рада), в якому позивач просить суд:

визнати протиправним лист Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 26.09.2019 №07-05/1621;

зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу (кадастровий номер 2322188400:02:002:5054).

Ухвалою суду від 02.03.2020 відкрито спрощене позовне провадження у справі, а розгляд справи призначено без повідомлення/виклику сторін.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у серпні 2019 року він звернувся до Долинської сільської ради із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054 у власність. Разом з тим, листом Долинської сільської ради позивача повідомлено про неможливість затвердження землевпорядної документації та передачі у власність земельної ділянки, оскільки проект землеустрою не відповідав вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Проте, позивач вважає таку відмову протиправною та такою, що суперечить положенням чинного законодавства України, оскільки виключно на пленарних засіданнях сільські ради можуть прийматися рішення з питань регулювання земельних відносин, разом з тим, клопотання позивача на пленарному засіданні сільської ради не розглядалось. Також, позивач посилався і на безпідставність тверджень відповідача про невідповідність проекту землеустрою вимогам статті 50 Закону України «Про землеустрій» та Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками», оскільки наданий на затвердження проект землеустрою у повній мірі відповідав вимогам чинного законодавства України. За таких обставин, позивач вважає, що у відповідача не було правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, у зв`язку з чим позивач просить зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу (кадастровий номер 2322188400:02:002:5054). Просить задовольнити позовні вимоги.

Відповідач проти позову заперечив. В обґрунтування заперечень зазначає, що в даному випадку, позивач звертається до Долинської сільської ради не як до суб`єкта владних повноважень, а як до власника земельної ділянки та оскаржує не рішення органу місцевого самоврядування, а лист-відповідь, у зв`язку з чим орган місцевого самоврядування набув статусу учасника цивільно-правових відносин з приводу вирішення земельного спору. Відповідач вважає, що правовідносини, що виникли між позивачем та відповідачем є приватно-правовими та можуть бути предметом розгляду лише за правилами цивільного судочинства, оскільки Долинська сільська рада, як власник земельної ділянки, є рівноправним учасником земельних відносин. Також, відповідач звертав увагу на те, що вимога щодо зобов`язання сільську раду прийняти конкретне рішення є перевищенням повноважень і не може застосовуватись до органу місцевого самоврядування. Просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Суд, повно та всебічно встановивши обставини справи, дослідивши матеріали справи, оцінивши надані докази, їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, вважає за необхідне зазначити наступне.

З матеріалів справи судом встановлено, що 06.06.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ №8-2782/15-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким наказано надати дозвіл гр. ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої на території Долинської територіальної громади Запорізького району Запорізької області (за межами населених пунктів), за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

На замовлення ОСОБА_1 , Фізичною особою – підприємцем ОСОБА_2 виготовлено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (кадастровий номер – 2322188400:02:002:5054).

22.08.2019 позивач звернувся до Долинської сільської ради з заявою про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0000 га, кадастровий номер 2322188400:02:002:5054.

Листом Долинської сільської ради від 26.09.2019 №07-05/1621 позивача повідомлено про те, що: «…Проект землеустрою не відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема у відповідність до ст.50 Закону України «Про землеустрій». Матеріали встановлення межових знаків не приведені у відповідність до «Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками», затвердженої наказом Держкомзему від 18.05.2010 №376.

Враховуючи вищевикладене, сільська рада не може затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, кадастровий номер 2322188400:02:002:5054 та передати земельну ділянку у власність».

Також, зазначеним листом позивача додатково повідомлено про те, що в подальшому вищевказана земельна ділянка буде передаватися тільки в оренду.

Позивач, не погодившись з листом-відмовою відповідача у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з приписів ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, які визначають, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють: чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії): безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до підпункту «б» частини 1 статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства – не більше 2,0 гектара.

Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідно до ч.8 ст.118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Згідно ч.5 ст.186-1 ЗК України, органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч.6 ст.186-1 ЗК України).

Відповідно до ч.7 ст.186-1 ЗК України, органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати:

додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»;

надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями;

проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Згідно ч.8 ст.186-1 ЗК України, у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій – третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Як встановлено під час розгляду адміністративної справи та не заперечувалось представниками сторін, на момент виникнення спірних правовідносин саме Долинська сільська рада, як орган місцевого самоврядування, мала право вирішувати питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Суд зазначає, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно ч.1 ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

В свою чергу, частиною 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Разом з тим, як встановлено судом, заява ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054 та додані до неї документи, на пленарному засіданні Долинської сільської ради не розглядалась, доказів протилежного суду не надано.

Більш того, суд зазначає, що відповідно до ч.8 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Разом з тим, матеріали адміністративної справи не містять розпорядження сільського голови про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у разі якщо сільський голова вважав, що має право одноособово вирішувати питання щодо земельних відносин.

При цьому, суд вважає вірними посилання позивача на те, що відповідно до статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський голова не має повноважень щодо одноособового вирішення питань у сфері земельних відносин.

Тобто, за результатами дослідження матеріалів справи, судом встановлено, що Долинською сільською радою допущено протиправну бездіяльність щодо не розгляду на пленарному засіданні сесії сільської ради заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054, що суперечить положенням Земельного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

При цьому, суд зазначає, що не підлягають задоволенню позовні вимоги позивача визнання протиправним листа Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 26.09.2019 №07-05/1621, оскільки такий не є актом індивідуальної дії та фактично не створює для позивача жодних правових наслідків.

В даному випадку наявна саме протиправна пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень – Долинської сільської ради щодо не розгляду у встановленому порядку та строки заяви позивача, а відтак належним способом захисту порушеного права позивача буде досягнуто шляхом визнання протиправною бездіяльності Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області щодо не розгляду на пленарному засіданні сесії сільської ради заяви ОСОБА_1 від 22.08.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054 у власність, у зв`язку з чим суд виходить за межі позовних вимог в цій частині.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд зазначає таке.

Суд зазначає, що питання затвердження або відмови у затвердженні проекту землеустрою належить до дискреційних повноважень сільської ради, як органу місцевого самоврядування, а питання щодо затвердження/відмови у затвердженні проекту землеустрою повинно розглядати на засіданні сесії відповідної ради.

Суд звертає увагу на те, що Верховний Суд України, в пункті 14 Інформаційного листа від 29 жовтня 2008 року надав роз`яснення, стосовно того, що при розгляді справ за адміністративними позовами до органів державної влади чи місцевого самоврядування про визнання неправомірною бездіяльності щодо не розгляду заяви про надання позивачу земельної ділянки в оренду, про передачу земельної ділянки у власність, суд вправі зобов`язати відповідний орган розглянути зазначене питання, а не приймати рішення про надання в оренду (передачу у власність), що не належить до компетенції суду.

Аналогічного висновку на даний час притримується і Верховний Суд, так відповідний висновок щодо застосування норм права міститься в постанові від 03.04.2020 по справі №521/1612/15-а, яка враховується судом під час ухваленні рішення у даній справі.

При цьому, суд звертає увагу позивача на те, що в даному випадку має місце протиправна бездіяльність Долинської сільської ради і лист відповідача у відповідь на клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за змістом та формою не можуть вважатися «відмовою» у розумінні ч.7 ст.118 ЗК України, оскільки відповідне рішення може бути оформлення лише рішенням сесії сільської ради.

Тобто, в даному випадку, позовні вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки є передчасними, оскільки відповідачем не реалізовано належним чином надані йому управлінські функції (дискрецію), а відповідно заявлені позовні вимог задоволенню в цій частині задоволенню не підлягають.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного суду від 02.04.2020 по справі №1340/5540/18.

Разом з тим, з метою захисту порушених прав та законних інтересів позивача, суд вважає за необхідне зобов`язати Долинську сільську раду Запорізького району Запорізької області розглянути на сесії сільської ради заяву ОСОБА_1 від 22.08.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054 у власність.

Відповідно до ч.1 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ч.2 ст.6 КАС України).

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Згідно вимог статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Частиною 2 статті 9 КАС України визначено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зазначене зумовлює висновки про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позовні вимоги ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_1 ) до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області (70420, Запорізька область, Запорізький район, с.Долинське, вул.Центральне, буд.37, код ЄДРПОУ 24910971) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії – задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області щодо не розгляду на засіданні сесії сільської ради заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054.

Зобов`язати Долинську сільську раду Запорізького району Запорізької області розглянути на сесії сільської ради заяву ОСОБА_1 від 22.08.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5054 у власність.

В задоволенні решти позовних вимог – відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 840,80 грн. (вісімсот сорок гривень 80 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі в 30-денний строк з дня його проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя І.В. Новікова