Ухвала суду № 88707753, 09.04.2020, Херсонський окружний адміністративний суд

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_______________

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2020 р. м. ХерсонСправа № 540/874/20

Суддя Херсонського окружного адміністративного суду Дубровна В.А., перевіривши виконання вимог статей 160-168 КАС України за адміністративним позовом Заступника Генерального прокурора до Херсонської обласної ради, Генічеської районної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову, Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернату І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень,

встановила:

Заступник Генерального прокурора, діючи в інтересах держави, ( надалі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Херсонської обласної ради ( надалі - відпоідач-1), Генічеської районної державної адміністрації ( надалі - відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову, Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернату І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради ( надалі - третя особа, Генічеська санаторна школа-інтернат), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської обласної ради від 10.04.2017 № 461 "Про створення комунального підприємства "База відпочинку "Генгірка" Херсонської обласної ради;

- скасувати реєстраційний запис у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію створення юридичної особи - комунального підприємства "База відпочинку "Генгірка" Херсонської обласної ради, зроблений 27.04.2017 державним реєстратором Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області Дамаскіною Валентиною Петрівною, номер запису 14871020000001538;

- визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської обласної ради від 09.06.2017 року № 521 "Про надання права господарського відання нерухомим майном, розташованим за адресою: Херсонська область, Генічеський район, с. Генічеська Гірка, вул. Азовського, 47, і передачу основних засобів та інших необоротних матеріальних активів з балансу Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернат І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради";

- визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської обласної ради від 20.12.2019 №1538 "Про внесення змін до рішення ХІХ сесії обласної ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 953 "Про затвердження переліку об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, які підлягають приватизації".

Відповідно до ч. 1 ст. 171 КАС України після одержання позовної заяви з`ясовує, серед іншого, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства ( п. 4 ч.1. цієї статті).

Адміністративне судочинство - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом ( п. 5 ч. 1 ст. 4 КАС України)

Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір ( п.1 ч. 1 ст. 4 цього Кодексу).

Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій ( абз. 2 п. 2 ч. 1 ст. 4 цього Кодексу).

Частиною 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг ( п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Відповідно ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.

При цьому, частиною 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Вказане твердження узгоджується з приписами ст. 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною 3 ст. 5 цього Кодексу визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб передбачено ст. 53 КАС України.

Так, ч. 3 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Визначаючись з юрисдикцією вказаних спірних питань, суддя вказує про таке.

Як зазначалось вище, справу адміністративної юрисдикції розуміють, як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

При цьому, участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте, сама лише його участь у спорі не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити не лише із суб'єктного складу спору, а із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Ознайомившись з матеріалами позовної заяви, суддею встановлено, що підставою звернення Прокурора до суду з даним позовом є порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства внаслідок прийняття Херсонською обласною радою оскаржуваних рішень про створення Комунального підприємства "База відпочинку "Генгірка", якому передано майно школи - інтернату, а також рішення про включення до переліку об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, які підлягають приватизації, будівлі та споруди КП "База відпочинку "Генгірка", що за твердження Прокурора є порушенням встановленого законом порядку розпорядження майном комунального закладу освіти - Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернат І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради, яке належить до сфери освіти.

Як вбачається зі Статуту Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернат І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради, в редакції рішення ХIV сесії VII скликання Херсонської обласної ради № 579 від 08.09.2017 р., Генічеська санаторна школа-інтернат є комунальним закладом, заснованим територіальними громадами сіл, селищ, міст Херсонської області, що діють в особі Херсонської обласної ради (засновник), та належить до об'єктів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області. Заклад підпорядкований, підзвітний та підконтрольний Херсонській обласній раді. Майно навчального закладу є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області та закріплене за навчальним закладом на праві оперативного управління відповідно до чинного законодавства.

Виходячи із зазначеного вище, засновником Генічеської санаторної школи-інтернат є Херсонська обласна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно зі ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

В силу приписів ст. 327 Цивільного кодексу України управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України "Про місцеве самоврядуванні в Україні" 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до ч. 3 ст. 16 цього Закону матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР уповноважено районні і обласні ради виключно на їх пленарних засіданнях вирішувати в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Частиною 4 статті 60 Закону № 280/97-ВР передбачено, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (ч.5 статті 60 Закону № 280/97-ВР)

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. (ч. 6 статті 60 Закону № 280/97-ВР).

Наведені приписи законодавства дають підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив повноваження самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Отже, комунальний заклад Херсонської обласної ради - Генічеська санаторна школа-інтернат є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст Херсонської області та перебуває в адміністративному підпорядкуванні Херсонської обласної ради.

При цьому, обласна рада при управлінні вказаним майном, у тому числі, при створенні комунального підприємства, а також розпорядженні об'єктами права комунальної власності, здійснює повноваження власника комунального майна, а не владні управлінські функції.

Статтею 1 Закону № 280/97-ВР встановлено, що право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Водночас власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном (частина перша статті 317 Цивільного кодексу України), які він може реалізовувати на власний розсуд. Звідси власник має право на визначення юридичної долі свого майна, у тому числі й шляхом надання майна іншим особам, а також вилучення цього майна у відповідних суб'єктів.

При цьому, частина друга статті 135 Господарського кодексу України регламентує, що власник має право особисто або через уповноважені ним органи з метою здійснення підприємницької діяльності засновувати господарські організації, закріплюючи за ними належне йому майно на праві власності, праві господарського відання, а для здійснення некомерційної господарської діяльності - на праві оперативного управління, визначати мету та предмет діяльності таких організацій, склад і компетенцію їх органів управління, порядок прийняття ними рішень, склад і порядок використання майна, визначати інші умови господарювання у затверджених власником (уповноваженим ним органом) установчих документах господарської організації, а також здійснювати безпосередньо або через уповноважені ним органи у межах, встановлених законом, інші управлінські повноваження щодо заснованої організації та припиняти її діяльність відповідно до цього Кодексу та інших законів.

Враховуюче наведене та встановлені обставини, суддя вважає, що оскаржувані рішення Херсонської обласної ради прийняті в рамках реалізації права на створення комунального підприємства та наділення його майном, у т.ч. шляхом розпорядження майном комунального закладу освіти - Генічеської санаторної загальноосвітньої школи - інтернат І-ІІІ ступенів Херсонської обласної ради.

Суддя також вважає за потрібне зазначити, що необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій, при цьому ці функції суб`єкт повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року по справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс18).

Крім того, суддя зазначає, що вимога Прокурора про скасування реєстраційного запису в ЄДР про державну реєстрацію створення юридичної особи - комунального підприємства "База відпочинку "Генгірка" Херсонської обласної ради, зроблену 27.04.2017 державним реєстратором Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області Дамаскіною Валентиною Петрівною, номер запису 14871020000001538 також не змінює характеру даного спору на публічно-правовий, позаяк вимоги до реєстратора є похідними та мають бути розв`язані при наданні оцінки правомірності рішення щодо його створення.

З огляду на викладене та враховуючи правові висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду, які відповідно до ст. 242 КАС України суд повинен враховувати при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, суддя дійшла висновку, що даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 р. у справі Zand v. Austria вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження у адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. ( п. 6 ч. 1 цієї статті).

Статтями 4, 20 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності, а отже, розглядають справи в порядку позовного провадження, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер. Тобто критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб'єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.

Підвідомчість господарських справ встановлена статтею 20 Господарського процесуального кодексу України, згідно з п. 10, 13 частини першої якої господарським судам підвідомчі справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.

Ознайомившись зі змістом позовних вимог та доданих до нього документів, суддею встановлено, що за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду за нормами, визначеними Господарським процесуальним кодексом України.

Враховуючи, що дані спірні правовідносини не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, а належать до юрисдикції інших судів, тому суд відмовляє у відкритті провадження у даній справі та роз`яснює позивачу, що розгляд даних спірних правовідносин віднесено до суду господарської юрисдикції.

Відповідно до статі 294 КАС України ухвали про відмову у відкритті провадження у справі підлягають оскарженню в апеляційному порядку.

Натомість, суддя звертає увагу на те, що Законом України " Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) від 30.03.2020 № 540-IX, який набрав чинності 02.04.2020 р., розділ VI " Прикінцеві положення" КАС України доповнено пунктом 3 яким визначено, що під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 47, 79, 80, 114, 122, 162, 163, 164, 165, 169, 177, 193, 261, 295, 304, 309, 329, 338, 342, 363 цього Кодексу, а також інші процесуальні строки щодо зміни предмета або підстави позову, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, подання доказів, витребування доказів, забезпечення доказів, а також строки звернення до адміністративного суду, подання відзиву та відповіді на відзив, заперечення, пояснень третьої особи щодо позову або відзиву, залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, пред'явлення зустрічного позову, розгляду адміністративної справи, апеляційного оскарження, розгляду апеляційної скарги, касаційного оскарження, розгляду касаційної скарги, подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами продовжуються на строк дії такого карантину. Строк, який встановлює суд у своєму рішенні, не може бути меншим, ніж строк дії карантину, пов'язаного із запобіганням поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).

Отже, під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) процесуальні строки, встановлені КАС України продовжуються на строк дії такого карантину.

Керуючись ст.ст. 2, 4, 19, 167, 170, 171, 243, 248 КАС України, суддя -

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у адміністративній справі за позовом Заступника Генерального прокурора в інтересах держави до Херсонської обласної ради, Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову, Генічеської санаторної загальноосвітньої школи-інтернат I-III ступенів Херсонської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень.

Роз'яснити позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Позовну заяву разом із усіма доданими до неї документами повернути позивачу.

Копію ухвали направити позивачу.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до П'ятого апеляційного адміністративного суду в 15-денний строк з дня складання повного судового рішення, але не пізніше 15-ти днів з дня закінчення строку дії карантину. При цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення (підписання) суддею.

Суддя В.А. Дубровна

кат. 108050000