Ухвала суду № 88076365, 10.03.2020, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

10 березня 2020 р. Справа № 160/2437/20 Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Юхно І.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області, третя особа - Комунальне некомерційне підприємство Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8, про визнання протиправною та скасування довідки про проведення перевірки,-

ВСТАНОВИВ:

02.03.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області, третя особа - Комунальне некомерційне підприємство Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8, якому позивач просить:

- визнати неправомірною та скасувати довідку № 74/08.2-9 про перевірку первинної медичної документації з приводу обґрунтованості та правомірності видачі листка непрацездатності серії АДС № 479719 ОСОБА_2 в КНП «Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8 ДНР, складену головним спеціалістом відділу перевірки обґрунтованості видачі листків непрацездатності управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області за результатами позапланової перевірки проведеної 02.12.2019 року.

Підставою звернення позивача до суду є наступні обставини:

- 09 грудня 2019 року генеральним директором КНП Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8 Дніпропетровської міської ради Ломоносовою О.О. було вручено лікарю сімейної медицини вищезазначеного закладу Товт Валерію Дьордьовичу копію листа Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області про відшкодування коштів за необґрунтовано продовжений листок непрацездатності, відповідно до інформації, що містилась у зверненні відповідача за результатами позапланової перевірки обґрунтованості видачі та продовження листка непрацездатності 02.12.2019 було встановлено випадок необґрунтованого продовження листка непрацездатності № 479719 виданого ОСОБА_2 з 15.08.2019 по 29.08.2019 року;

- керівництво КНД ДЦП МСД № 8 ДМР запропонувало лікарю ОСОБА_1 добровільно відшкодувати шкоду завдану лікувальним закладом Фонду соціального страхування. Однак, ОСОБА_1 не згоден з висновками перевірки, не був ознайомлений з винесеною відповідачем довідкою, а тому звернувся до суду з цим позовом про скасування довідки, складеної за результатами перевірки.

Відповідно до пунктів 3 та 6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 Кодексу адміністративного судочинства України та чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Проаналізувавши зміст позовних вимог, викладених у позові, суд зробив висновок, що позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування розрахунку плати за проїзд не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства зважаючи на наступне.

Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає та встановлює Кодекс адміністративного судочинства України.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що «судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України проголошено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У відповідності до ч. 5 ст. 125 Конституції України, з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

За змістом пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з пунктами 1, 5 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС). Визначення та значення термінів, у яких вони вживаються в КАС України, наведено у статті 4 цього Кодексу.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні брати за основу суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як зазначено в позовній заяві, порушення прав позивача відбулось внаслідок пропозиції керівництва КНД ДЦП МСД № 8 ДМР лікарю ОСОБА_1 добровільно відшкодувати шкоду, завдану лікувальним закладом Фонду соціального страхування на підставі листа Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області про відшкодування коштів за необгрунтовано продовжений листок непрацездатності.

Вказаний лист направлено Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області на ім`я генерального директора КНП «Дніпровський центр первинної медико-санітарної допомоги №8» ОСОБА_4 на підставі довідки № 74/08.2-9 про перевірку первинної медичної документації з приводу обґрунтованості та правомірності видачі листка непрацездатності серії АДС № 479719 ОСОБА_2 в КНП «Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8 ДНР, якою встановлено необгрунтовано продовженим листок непрацездатності № 479719 з 15.08.2019 по 29.08.2019, виданий ОСОБА_2 , працівнику ВСП «Шахтоуправління Тернівське ПАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» за період з 20.08.2019 по 29.08.2019 (10 днів), та виплачене матеріальне забезпечення за рахунок коштів Фонду, чим нанесені збитки його бюджету.

На підставі встановлених порушень, Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області, керуючись статтею 1172 Цивільного кодексу України «Відшкодування юридичною або фізичною особою шкоди, завданої їхнім працівником чи іншою особою», а також пунктами 8.1, 8.2,83 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, яка затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13.11.2001 року №455, запропоновано прийняти дії, передбачені законодавством, по відшкодуванню коштів, які були виплачені по необґрунтовано продовженому листку непрацездатності.

Порядок проведення перевірок лікувально-профілактичних закладів Дніпропетровської області встановлено Положенням про порядок проведення перевірок лікувально-профілактичних закладів області щодо дотримання встановленого порядку та обгрунтованості видачі і продовження листків непрацездатності затвердженого наказом ВД ДОВ ФСС ТВП від 24.04.2013 за № 62-ос.

В розділі ІІ зазначеного Положення визначено, що довідка про перевірку - документ, який складається в установленому законодавством порядку службовими особами ВД ДОВ Фонду, що проводили перевірку, фіксує факт її проведення та результати.

Відповідно до п. 5.2 Положення на підставі довідки про перевірку, результатів розгляду заперечень ЛПЗ та інформації робочих органів ДОВ Фонду, щодо суми виплаченої допомоги по тимчасовій непрацездатності за рахунок коштів Фонду застрахованій особі по виданих (продовжених) з порушенням листках непрацездатності, відповідно до статей 28 Закону України від 18.01.2001р. №2240-111 "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" та статті 1172 Цивільного кодексу України протягом 10 календарних днів з дня отримання інформації від робочих органів ДОВ Фонду, до ЛПЗ направляється рекомендованою кореспонденцією лист про повернення коштів Фонду.

Пунктами 6.1 та 6.2 Положення передбачено, що у разі відсутності реагування керівника ЛПЗ на лист ВД ДОВ Фонду протягом одного місяця з дати його отримання, на підставі службової записки відділу ЕТН і відповідної резолюції керівника або його заступника ВД ДОВ Фонду, за наданими необхідними для цього документами, юридичним відділом готується претензія за формою, наведеною у додатку 7 цього Положення.

В претензії зазначаються суми коштів Фонду, які підлягають поверненню до його бюджету.

З аналізу наведених норм, судом встановлено, що довідка № 74/08.2-9, правомірність винесення якої заявлена позивачем до розгляду у цьому позові, фактично є формою акту перевірки, а не рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до адміністративного суду.

Довідка № 74/08.2-9, яка оскаржується позивачем, фіксує факт проведення перевірки та встановлені в ході перевірки результати.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Обов`язковою ознакою як нормативно-правового, так і індивідуального акту є юридичний характер, тобто обов`язковість його приписів для відповідного суб`єкта (суб`єктів), дотримання якої забезпечується правовими механізмами.

Згідно з п. 3.2 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 54 народних депутатів України та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів", Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (щодо принципу інстанційності в системі судів загальної юрисдикції) від 12.07.2011 №9-рп/2011 неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо особа вважає, що її суб`єктивне право у певних правовідносинах не може бути реалізовано належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов`язок, така особа має право звернутися за судовим захистом.

Відтак, судовому захисту в адміністративних судах підлягають лише порушені права, свободи чи законні інтереси особи в публічно-правових відносинах. При цьому визначальним критерієм для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у розв`язанні публічно-правового спору є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи.

Суд зазначає, що акт перевірки - це службовий документ, який перш за все підтверджує сам факт проведення перевірки правильності нарахування та використання коштів Фонду соціального страхування, а по-друге - є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на відповідача.

Таким чином, довідка Фонду соціального страхування, як форма акту перевірки, є документом, який сам по собі не породжує правових наслідків для такої особи в частині формування обов`язків щодо відшкодування коштів, які були виплачені по необґрунтовано продовженому листку непрацездатності. Офіційним письмовим документом, який породжує обов`язок сплати суми завданих збитків, визначених робочим органом Фонду, є саме рішення.

Обов`язки по відшкодуванню коштів за результатами проведеної перевірки у відповідності до пунктів 5.2 та 6.1 Положення, породжують лист про повернення коштів Фонду та претензія, складені за результатами довідки про проведення перевірки.

З огляду на викладене, суд зазначає, що заявлена позовна вимога про визнання протиправною та скасування довідки про проведення перевірки не підлягає розгляду адміністративним судом, як неналежний засіб правового захисту.

В постанові Верховного суду від 30.01.2019 року у справі №803/3/18 викладено правову позицію, що документ, який не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. З огляду на викладене такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

Згідно з ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Натомість, суд додатково зазначає, що фактично встановлене у довідці про проведення перевірки порушення та подальше відшкодування сум коштів врегульовано статтею 1172 Цивільного кодексу України.

Тобто, порушення, викладені в оскаржуваній довідці, врегульовані нормами цивільного законодавства, оскільки за своєю правовою природою відшкодування коштів, які були виплачені по необґрунтовано продовженому листку непрацездатності, є не штрафною санкцією, а сумою відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок можливих неправомірних дій лікаря.

За змістом частини 5 статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. При цьому позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Отже, ключовим моментом щодо підвідомчості спорів у сфері публічно - правових відносин адміністративним судам є виникнення правовідносин, що мають активний вплив на права і обов`язки фізичних та юридичних осіб - припиняють, змінюють чи породжують правові наслідки для цих осіб, оскільки саме у такому випадку реалізується компетенція видавця акта як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а, відповідно, інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що в межах реалізації повноважень Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області може бути здійснено нарахування суми коштів, що підлягають відшкодуванню і складено відповідний лист та претензію, які не мають обов`язкового характеру та не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача. Однак, відшкодування таких матеріальних збитків державі проводиться у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. При цьому, правильність їх обчислення та нарахування належному платнику перевіряється судом, який розглядає такий позов, а не шляхом пред`явлення адміністративного позову до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області про визнання протиправною та скасування довідки про результати перевірки.

Вказане кореспондується з п. 6.6 Положення про порядок проведення перевірок лікувально-профілактичних закладів області щодо дотримання встановленого порядку та обґрунтованості видачі і продовження листків непрацездатності затвердженого наказом ВД ДОВ ФСС ТВП від 24.04.2013 за № 62-ос, в якому визначено, що у разі неповернення ЛПЗ коштів до бюджету Фонду або виконання претензії не в повному обсязі, у місячний термін з дня її отримання ЛПЗ, юридичним відділом направляється до суду позовна заява про примусове стягнення коштів.

Відповідна позиція суду підтверджується постановою Вищого господарського суду України від 02.03.2017 року у справі № 913/803/16, в якій досліджувалось питання правомірності нарахування суми коштів на відшкодування збитків, завданих державі під час розгляду справи про відшкодування коштів.

Таким чином, суд вважає, що спір у даній справі не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно - правових відносин, оскільки довідка про проведення перевірки не є тим рішенням суб`єкта владних повноважень, який би породжував певні правові наслідки для позивача, був спрямований на регулювання тих чи інших відносин і мав обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин, а тому не являється актом індивідуальної дії в розумінні ст.ст.4,19 КАС України та, відповідно, не може бути предметом розгляду судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з ч. ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Керуючись статтями 6, 7, 170, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області, третя особа - Комунальне некомерційне підприємство Дніпропетровський центр первинної медико-санітарної допомоги № 8, про визнання протиправною та скасування довідки про проведення перевірки.

Копію ухвали разом з позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.

Роз`яснити заявнику, що відповідно до ч. 5 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства, повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена у строки, встановлені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.В. Юхно