Рішення № 88058641, 06.03.2020, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2020 року Справа № 160/12693/19 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коренева А.О. розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Оріль-Лідер» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису, -

ВСТАНОВИВ:

Приватне акціонерне товариство «Оріль-Лідер» звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило: визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України № 35/5359-Д від 10.06.2019 року.

В обгрунтування позивних вимог позивач посилався на те, що фактичний плановий захід державного нагляду проведено не було, у зв`язку з недопуском посадових осіб Держгеонагляду до перевірки. Таким чином фактичних та законних підстав у складанні припису у відповідача не було. При цьому, позивач посилався на ст. 10 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зазначивши, що органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Враховуючи вищевикладене, позивач вважає, що відповідач під час складання припису діяв не в межах та у спосіб визначений законом, у зв`язку з чим позивач вважає припис протиправним, який підлягає скасуванню.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року, відкрито провадження у справі за цим позовом та ухвалено судовий розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.

Цією ж ухвалою відповідачу було надано строк для подання письмового відзиву на позовну заяву - протягом 15 днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі.

03 лютого 2020 року до суду надійшов відзив на позовну заяву в якому відповідач заперечував проти задоволення позову та просив відмовити у його задоволенні. В обґрунтування своєї позиції посилався на те, що відповідачем було дотримано всіх вимог ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» із оформлення Направлення на проведення планової перевірки позивача. Крім того, зазначили що, на час проведення планового заходу використовувались відповідні уніфіковані форми, які були чинні на час проведення перевірки. На думку Держгеонадр, позивачем не доведено обставин, на яких ґрунтуються його вимоги, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний задоволенню не підлягає.

Дослідивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, заслухавши пояснення представників сторін суд, встановив наступне.

На підставі наказу від 03.05.2019 № 136 Державної служби геології та надр України про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у червні 2019 року та направлень від 05.06.2019 року № 34/4712-Д та від 05.06.2019 року №35/5359-Д призначена планова перевірка Приватного акціонерного товариства «Оріль-Лідер» у строк з 10 по 21 червня 2019 року.

10 червня 2019 року Державною службою геології та надр України було складено акт про недопущення до перевірки №34/4712-Д (а.с. 89).

У зв`язку з зазначеними обставинами Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено Припис №34/4712-Д від 10.06.2019 року в якому зобов`язано у строк до 10.07.2019 року надати копії документів до Відділу щодо дотримання вимог законодавства у сфері надра користування (а.с. 90-91).

Згідно змісту припису Державною службою геології та надр України №34/4712-Д, відповідачем виявлено наступні порушення:

не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), що є порушенням ст. ст. 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

на виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами № 4712, яка е невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 4712 від 23.12.2015, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, що є порушенням ст. 24 Кодексу України про Надра, Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.

Зі строком усунення вищевказаних порушень до 10 липня 2019 року.

Крім того, 10 червня 2019 року Державною службою геології та надр України було складено акт про недопущення до перевірки №35/5359-Д (а.с. 32-33) та винесено Припис Південними міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України №35/5359-Д (а.с. 34-36).

Згідно змісту припису Державною службою геології та надр України №35/5359-Д відповідачем виявлено наступні порушення:

не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), що є порушенням ст. ст. 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877- V «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

на виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами № 5359, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 5359 від 13.01.2011, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, що є порушенням ст. 24 Кодексу України про Надра, Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.

Зі строком усунення вищевказаних порушень до 10 липня 2018 року.

Не погодившись із приписом Державної служби геології та надр України №35/5359-Д від 10 червня 2019 року позивач звернувся до суду.

Надаючи правову оцінку спірному припису, суд дійшов до таких висновків.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011 (далі - Положення №391/2011) Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на декілька областей), які є структурними підрозділами апарату Держгеонадр України.

Державна служба геології та надр України з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр здійснює державний геологічний контроль.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).

Відповідно до ст. 1 Закону № 877-Vдержавний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Положеннями ст. 7 Закону № 877-Vпередбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Аналіз наведених норм Закону № 877-Vсвідчить, що виключно за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Наведене свідчить, що виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю).

У відповідності до ч. 8 ст. 7Закону № 877-Vприпис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, зі змісту наведених норм вбачається, що геологічний контроль є формою державного нагляду за додержанням законодавства про надрокористування, яке відноситься до повноважень відповідача, та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами державного геологічного контролю складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис.

Таким чином припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Судом встановлено та не заперечувалось відповідачем, що за результатами перевірки позивача складено акт від 10.06.2019 № 35/5359-Д про недопущення до перевірки

На підставі акту про недопущення до перевірки від 10.06.2019 № 35/5359-Д відповідачем винесено припис від 10.06.2019 № 35/5359-Д.

З урахуванням обставин, суд приходить до висновку про те, що в порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», припис складено не на підставі акта, прийнятого за результатами проведення планової перевірки надрокористувача, а на підставі акта про недопущення до проведення перевірки.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 27 лютого 2020 року справа №816/1600/17.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи що, вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок не проведення перевірки не встановлено жодних порушень у цій сфері.

Суд зауважує, що припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки та за його допомогою не можуть витребувати необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Необхідність надання документів, що висвітлена безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постановах від 11.06.2019 по справі № 802/793/16-а та від 22.01.2019 по справі № 816/1481/17, який в силу приписів ч. 5 ст. 242 КАС України, враховується судом.

Крім того, відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно ст.5Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342 затверджено, зокрема, Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).

З огляду на наведені норми, наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.03.2013 № 133 "Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю", не відповідає вимогам нової Методики.

Таким чином, суд приходить до висновку, що відповідачем здійснено намір проведення перевірки за відсутності затвердженої та оприлюдненої на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, що згідно статті 10 Закону № 877-V, є самостійною підставою для недопущення посадових осіб органу державного нагляду.

Враховуючи вищевикладене суд вважає, що дії позивача щодо недопущення посадових осіб Держгеонадр до здійснення державного нагляду є правомірними.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Згідно з ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, суд вважає, що відповідач при прийнятті оскаржуваного припису від 10.06.2019 року № 35/5359-Д, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, з порушенням вимог ч.2 ст.2 КАС України.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем не надано належних доказів на обґрунтування правомірності винесення відносно Приватного акціонерного товариства «Оріль-Лідер» спірного припису.

Таким чином, суд приходить до висновку, що оскаржуваний припис від 10.06.2019 року № 35/5359-Д є протиправним та підлягає скасуванню.

Згідно з ч.1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до частини 5 статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України, датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 6-9, 139, 242-246, 250, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Приватного акціонерного товариства «Оріль-Лідер» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису – задовольнити у повному обсязі.

Визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 10.06.2019 року № 35/5359-Д.

Стягнути з Державної служби геології та надр України (код ЄДРПОУ- 37536031) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Приватного акціонерного товариства «Оріль-Лідер» (код ЄДРПОУ- 24426809) сплачену суму судового збору у розмірі 1921,00 грн.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя А.О. Коренев

А.Ю. Сичевська