Ухвала суду № 88018911, 02.03.2020, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

02 березня 2020 року м. Київ № 320/1765/20

Суддя Київського окружного адміністративного суду Дудін С.О., розглянувши позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-22/21, видані 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Крім цього, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі-Закон №1697) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частиною третьою статті 23 Закону №1697 передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (частина 4 статті 23 Закону №1697).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження

(2) у разі відсутності такого органу.

У позовній заяві позивач просить суд: визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017; скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-22/21, видані 18.04.2017 відділом містобудування архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації; зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Відповідно до частин першої та третьої статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад

У позовній заяві прокурор обґрунтовує наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що видані 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації замовнику будівництва, ТОВ "Еліт-Фасад", та генеральному підряднику, ТОВ "Грандіс трейд ЛТД".

Так, з матеріалів справи вбачається, що Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з листом від 07.06.2019 №9443вих.19, у якому просила повести позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті "Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул.Шолуденка,26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області" ТОВ "Еліт-Фасад" та ТОВ "Грандіс трейд ТЛД", за результатами якої, вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 26.06.2019 №1010-1235/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про вжиття заходів щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за відповідною адресою, про результати якої буде повідомлено додатково.

Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області із листом від 02.08.2019 №9443/1вих.19, у якому просила надати інформацію з підтверджуючими документами щодо того, чи проведено перевірку будівельних норм, стандартів і правил на відповідному об`єкті.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 21.08.2019 №1010-2489/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про проведення Департаментом позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород АДРЕСА_1 Київської області, за результатами якої складено акт від 18.07.2019 №Т-1807/1, надано приписи від 19.07.2019 №С-1807/1, №С-1807/2, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019 №1-Л-З1807/1 та винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У вказаному листі Департамент повідомив, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області надіслано лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки. Після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації необхідних для документальної перевірки документів та графічних матеріалів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжитті відповідні заходи реагування.

Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із листом від 25.11.2019 №17050вих.15, у якому просила провести позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті "Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області", за результатами якої вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 №1010-4915/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про те, що ним на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації був надісланий лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки прийнятих рішень Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації про надання ТОВ "Еліт-Фасад" містобудівних умов та обмежень від 18.04.2017 №01-22/21 на проектування обєкту "нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород Київської області, однак станом на дату надання відповіді витребувані Департаментом від Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації копій документів та графічних матеріалів необхідних для проведення документальної перевірки, на адресу Департаменту не надходили.

У зв`язку з цим, Департаментом було повторно направлено на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запит щодо надання належним чином засвідчених копій відповідних документів, необхідних для проведення документальної перевірки.

У листі Департамент зазначив, що відповідна перевірка буде проведена після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запитуваних документів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.

У позовній заяві прокурор зазначив, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області в ході проведення перевірки було залишено поза увагою ряд порушень, які, на думку позивача, є підставою для скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про те, що прокурор фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, та яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо проведення документальної перевірки документів та графічних матеріалів, на підставі яких були видані спірні містобудівні умови та обмеження, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Проте, з матеріалів справи вбачається, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було вчинено активні дії щодо реалізації її наглядових повноважень, зокрема, проведено перевірку та витребувано відповідні документи для проведення в подальшому документальної перевірки на предмет дотримання містобудівного законодавства замовником будівництва ТОВ "Еліт-Фасад" на об`єкті "Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області".

Отже, прокурором не доведено, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності.

Аналогічний правовий висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 19.02.2020 у справі №320/1319/19 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 87713247) та від 17.07.2019 у справі №810/3159/18 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 83105108).

Згідно з частиною п`ятою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Частиною 6 статті 13 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” від 02.06.2016 №1402-VIII передбачено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

У зв`язку з цим, суд вважає, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у суді.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для повернення позовної заяви прокурору.

Відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись статтями 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії, - повернути прокурору з усіма доданими до неї документами.

2. Роз`яснити прокурору, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Копію ухвали разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Дудін С.О.