Рішення № 87922001, 02.03.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 березня 2020 року м. Київ № 640/22724/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Чудак О.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Вища кваліфікаційна комісія суддів України, про визнання протиправним та скасування висновку,

установив:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Громадської ради доброчесності (далі - ГРД), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Вища кваліфікаційна комісія суддів України (далі - Комісія), про визнання протиправним та скасування висновку ГРД про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затвердженого ГРД 11.10.2019.

В обґрунтування заявлених вимог зазначила, що відповідач протиправно прийняв оскаржуваний висновок, оскільки він не ґрунтується на вимогах чинного законодавства та винесений з порушенням вимог Регламенту ГРД, схваленого рішенням ГРД від 23.11.2016 №1/2016 (далі - Регламент ГРД), містить недостовірні та такі, що не підтверджені будь-якими доказами, відомості.

Також позивач вважає, що оскаржуваний висновок підписаний не усіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення, а лише координатором ради, навіть без зазначення прізвища, що є порушенням підпункту 4.10.3 пункту 4.10 Регламенту Комісії.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.12.2019 позовну заяву ОСОБА_1 прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи.

Відповідач відзиву на позовну заяву не подав. При цьому вся направлена судом на їх адресу поштова кореспонденція повернулася до суду з відміткою «не знайдено».

Комісія подала до суду письмові пояснення, в яких зазначила, що висновок складено та подано до Комісії без дотримання вимог підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Комісії, а саме: не дотримано строк подання висновку до Комісії, висновок ГРД зареєстровано в день проведення співбесіди, а не за 10 днів.

Представник Комісії зазначила, що за їх висновком, позивач відповідає займаній посаді, а рішення щодо неї набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту Комісії.

Врешті, представник Комісії просила врахувати надані письмові пояснення при прийнятті рішення.

Суд, оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, встановив наступне.

Указом Президента України від 13.05.2009 №323/2009 «Про призначення суддів» позивача призначено на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.

Рішенням Комісії від 07.06.2018 №133/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема, судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .

На першому етапі кваліфікаційного оцінювання позивач склала анонімне письмове тестування (87,75 бала) та виконала практичне завдання (83,5 бала).

Рішенням Комісії від 30.11.2018 №294/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 09.07.2018, зокрема судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 , яку допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».

11.10.2019 відповідачем затверджено висновок про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики (т. 1 а.с. 18-20), який подано Комісії 15.10.2019, тобто в день проведення співбесіди з позивачем.

15.10.2019 Комісією проведено співбесіду з позивачем, в рамках якої досліджено та обговорено, зокрема, ту саму інформацію, що міститься у висновку, за результатами чого Комісія визначила, що суддя Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 відповідає займаній посаді, а рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту Комісії.

Не погоджуючись з вказаним висновком ГРД позивач звернулась до суду з даним позовом.

Суд, надаючи оцінку спірним правовідносинам, перш за все зазначає про поширення юрисдикції адміністративного суду на спір за участю ГРД, з огляду на таке.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

При цьому, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Отже, визначальною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним владних управлінських функцій. Водночас, за законом надання правового захисту у порядку адміністративного судочинства правам, свободам, інтересам, що порушені суб`єктом владних повноважень, не пов`язується з обов`язковим віднесенням такого суб`єкта до системи органів державної влади або місцевого самоврядування, а так само не ставиться у залежність від наявності або відсутності у такого суб`єкта владних повноважень статусу юридичної особи.

Так, правовий статус та завдання ГРД визначені статтею 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до частини першої якої ГРД утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.

Частиною першою статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Згідно з пунктом 16 частини четвертої статті 85 названого Закону суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).

З аналізу змісту вказаних норм видно, що на ГРД покладено функцію щодо участі у проведенні кваліфікаційного оцінювання з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.

Тобто, відповідач у зазначений спосіб приймає участь у формуванні суддівського корпусу, впливає на суддівську кар`єру та наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, а тому, за висновком суду, є іншим суб`єктом при здійсненні владних управлінських функцій на підставі законодавства і, відповідно, є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України та належним відповідачем за даним адміністративним позовом.

Також варто відмітити, що за сферою правового регулювання Закон України «Про судоустрій і статус суддів» визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, тобто містить норми саме публічного права.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Висновки ГРД, затверджені відповідним рішенням, як одностороннє владне волевиявлення, є обов`язковими для розгляду іншим суб`єктом, зокрема, Комісією, стосується прав та інтересів конкретно визначеної особи та, відповідно, є правовим актом індивідуальної дії, на підставі якого виникають публічно-правові відносини.

Отже, процес надання для Комісії висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, містить усі ознаки владної управлінської діяльності, на основі закону, з огляду на що прийнятий відповідачем висновок, як акт індивідуальної дії з правовими наслідками для позивача, має відповідати критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, згідно з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Крім того, суд вважає, що даний спір стосується проходження позивачем публічної служби.

Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).

Враховуючи, що складання та надання висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, який за своєю суттю є актом індивідуальної дії, є здійсненням владних управлінських функцій та стосується проходження позивачем публічної служби, а також зважаючи на те, що спірний висновок ГРД безпосередньо стосується прав та законних інтересів позивача, які вона вважає порушеними, даний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду за правилами КАС України.

Разом з тим, відповідно до частини другої статті 19, частини першої статті 55 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Надаючи тлумачення наведеній конституційній нормі, Конституційний Суд України в рішенні від 25.12.1997 №9-зп зазначив, що частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (пункт 1 резолютивної частини рішення).

Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене (пункт 2 резолютивної частини рішення).

В той же час, частиною першою статті 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Такий принцип закріплений і у КАС України, відповідно до частин першої-третьої статті 6, частин першої та другої статті 7 якого суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Розкриваючи зміст верховенства права і звертаючись до практики Європейського суду з прав людини (є джерелом права відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), Верховний Суд у постановах від 28.08.2018 у справі №820/3789/17 (провадження №К/9901/38384/18), у справі №806/5280/15 (провадження №К/9901/14434/18) зазначив, що принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом. Обмеження дискреційної влади як складова верховенства права і правової держави вимагає, насамперед, щоб діяльність як держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, підпорядковувалася утвердженню і забезпеченню прав і свобод людини. Як зазначив Європейський суд з прав людини у рішенні від 06.09.1978 у справі «Класс та інші проти Німеччини», «із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури». Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме: запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб`єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права без його практичного застосування.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17.07.1997 №475/97-ВР та вона набула чинності для України 11.09.1997.

Відповідно до статті 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Наведена стаття Конвенції гарантує на національному рівні доступність засобу юридичного захисту, здатного забезпечити втілення в життя змісту конвенційних прав і свобод, незалежно від того, в якій формі вони закріплені в національному правовому порядку (пункт 108 рішення Європейського суду з прав людини від 13.03.2014 у справі «Зінченко проти України», заява №63763/11).

Відповідно до сталої позиції Верховного Суду, яка висловлена, зокрема, у постановах від 31.07.2019 у справі №826/23816/15 (адміністративне провадження №К/9901/64200/18), від 05.09.2019 у справі №823/1973/16 (адміністративне провадження №К/9901/20042/18), від 11.09.2019 у справі №826/15869/17 (адміністративне провадження №К/9901/50114/18), спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

У Висновку Ради Європи від 10.04.2017 щодо Регламенту ГРД (пункт 3.11), з посиланням на позиції Консультативної ради європейських суддів (далі - КРЄС), наголошено, що усі процедури індивідуального оцінювання мають надавати суддям змогу висловлювати свою думку стосовно власної діяльності і стосовно оцінки своєї діяльності.

Будь-яка процедура має надавати їм можливість оскаржити результати оцінювання в незалежних органах або в суді. Суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу брати участь в оцінюванні, наприклад, коментуючи проект висновку оцінювання або надаючи пояснення в процесі оцінювання.

Більше того, суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати ефективні правові засоби оскарження незадовільних результатів оцінювання, особливо, якщо це впливає на «громадянські права» судді в розумінні статті 6 Конвенції. Чим вагоміші наслідки оцінювання для судді, тим важливіші є відповідні права на ефективний перегляд результатів оцінювання.

З огляду на наведене, для позивача подання цього позову є єдиним можливим способом захисту порушених з боку ГРД прав, а тому відмова у прийнятті та розгляді по суті заявлених нею вимог, на переконання суду, означатиме порушення права на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, що, в свою чергу, є порушенням вимог як національного законодавства (Конституції України), так і норм Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, рішень і практики Європейського суду з прав людини.

З урахуванням наведеного, суд вважає, що позивач в межах даної справи обрала належний та ефективний спосіб захисту її порушеного права шляхом визнання протиправним та скасування оскаржуваного висновку.

Разом з тим, відповідно до частини шостої статті 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Громадська рада доброчесності: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає Вищій кваліфікаційній комісії суддів України інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, Вищій кваліфікаційній комісії суддів України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

Статтею 2 Регламенту ГРД, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, передбачено, що завданням Ради як інструменту громадськості, що встановлений Законом України «Про судоустрій і статус суддів», є утвердження доброчесності та високих стандартів професійної етики у суддівському корпусі. З цією метою Рада сприяє Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання шляхом надання інформації про них або висновків про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) цим критеріям.

Згідно з частинами першою, другою статті 19 Регламенту ГРД за результатами аналізу та (або) перевірки інформації щодо судді (кандидата на посаду судді) Рада колегією приймає вмотивований висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та (або) доброчесності, якщо визнає: 1) достовірною інформацію, яка є достатньою для такого висновку; або 2) наявність обґрунтованого сумніву щодо відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію доброчесності чи професійної етики, що може негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади. Негативна репутація судді або кандидата на посаду судді, недобросовісність можуть згадуватися у висновку, якщо твердження про це обґрунтовується відповідними обставинами. У висновку наводяться посилання на джерела інформації, а в разі необхідності самі джерела додаються до висновку.

Про необхідність надання саме обґрунтованого висновку йдеться також і у вказаному Висновку Ради Європи щодо Регламенту ГРД (пункт 3.4), а саме: усі рішення судової ради про призначення, просування по службі, оцінку, дисциплінарну відповідальність та будь-які інші рішення, що стосуються кар`єри суддів, повинні бути обґрунтованими, що кореспондується з вимогами, встановленими у частині другій статті 2 КАС України.

Водночас, суд звертає увагу, що поняття «доброчесність» чинним законодавством України не визначене, а тому є оціночним поняттям, на чому зауважено також і у згаданому Висновку Ради Європи щодо ГРД, а також у Звіті Ради Європи та Асоціації правників України про результати моніторингу діяльності ГРД в контексті стандартів і рекомендацій Ради Європи.

Норма права є передбачуваною, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі, у разі потреби, за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку (пункт 49 рішення Європейського суду з прав людини від 02.11.2006 у справі «Волохи проти України», заява №23543/02).

Як вбачається з наведених та інших норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Регламенту ГРД, обсяг оцінювання, що здійснюється ГРД, обмежується питаннями професійної етики та доброчесності суддів (кандидатів на посаду судді).

Згідно з пунктом 9 глави 2 розділу ІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03.11.2016 №143/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 13.02.2018 №20/зп-18), відповідність судді критерію доброчесності оцінюється (встановлюється) за такими показниками: відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї задекларованим доходам; відповідність способу (рівня) життя судді та членів його сім`ї задекларованим доходам; відповідність поведінки судді іншим вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; наявність обставин, передбачених підпунктами 1, 2, 9?12, 15?19 частини першої статті 106 Закону; наявність фактів притягнення судді до відповідальності за вчинення проступків або правопорушень, які свідчать про недоброчесність судді; наявність незабезпечених зобов`язань майнового характеру, які можуть мати істотний вплив на здійснення правосуддя суддею; інші дані, які можуть вказувати на відповідність судді критерію доброчесності. Ці показники оцінюються за результатами співбесіди та дослідження інформації, яка міститься у суддівському досьє, зокрема, висновків або інформації ГРД (за наявності).

При цьому, суд наголошує, що будь-яке рішення суб`єкта владних повноважень, у тому числі висновок ГРД, як вже зазначалося, має бути мотивованим і ґрунтуватись на достовірних і перевірених обставинах, тобто підтверджуватись відповідними доказами.

На користь такого висновку свідчить і Рекомендація CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки, ухвалена Комітетом Міністрів Ради Європи 17.11.2010 на 1098 засіданні заступників міністрів, у пункті 58 якої вказано, що системи для оцінювання роботи суддів мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях; процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.

Згідно з пунктом 39 Висновку КРЄС щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади від 24.10.2014 №17 (CCJE(2014)2) джерела інформації, які використовуються в процесі оцінювання, повинні бути надійними. Це особливо стосується інформації, на якій повинно базуватися негативне оцінювання. Крім того, дуже важливо, щоб таке оцінювання ґрунтувалося на достатніх доказах. Суддя, який проходить оцінювання, повинен мати безпосередній доступ до будь-яких доказів, призначених для використання в оцінюванні, щоб мати можливість при необхідності оскаржити їх.

Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, судової практики Європейського суду з прав людини та обставин справи, суд доходить висновку, що необхідним для прийняття ГРД висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики є визнання ГРД достовірною інформації, яка є достатньою для такого висновку, або наявність обґрунтованого сумніву щодо доброчесності та професійної етики особи, що має ґрунтуватись на чітких, формалізованих та об`єктивних критеріях такого визнання (оцінювання) і повинно підтверджуватися достатньою і достовірною інформацією.

У Звіті USAID щодо ГРД та результатів її роботи, які використовує Комісія (квітень-травень 2017 року, контракт №AID-OAA-I-13-00032) (https://vkksu.gov.ua/userfiles/doc/perelik-dokumentiv/zvit_grd.pdf) констатується, що відповідно до пункту 6 статті 87 Закону «Про судоустрій та статус суддів» ГРД збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді) і надає ВККСУ інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді). Якщо кандидат не задовольняє критерії професійної етики та доброчесності, разом з іншою інформацією мають повідомлятися також обґрунтовані причини, з урахуванням яких зроблено висновок про невідповідність. Виходячи з тлумачення змісту цієї статті, рекомендується, щоб висновок ГРД про невідповідність кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, що надається ВККСУ, не просто містив мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документацією, яка перевіряється, і яка містить інформацію про та посилання на порушення кандидатом певних стандартів професійної етики та доброчесності.

У Звіті Ради Європи та Асоціації правників України про результати моніторингу діяльності ГРД в контексті стандартів і рекомендацій Ради Європи (грудень 2017 року) зазначається, що у пункті 24 Висновку КРЄС №1 (2001) про стандарти незалежності судової влади та незмінюваності суддів вказано, що об`єктивні стандарти потрібні не лише для того, щоб виключити політичний вплив, але й з інших причин, наприклад, щоб уникнути ризику, пов`язаного з припущенням про наявність фаворитизму, консерватизму та корпоративізму, який виникає, коли призначення або оцінювання здійснюються не на основі чітко визначеної процедури, а на підставі особистих рекомендацій. Згідно з викладеними у Звіті в пункті 6 висновками, усі рішення судової ради про призначення, просування по службі, оцінку, дисциплінарну відповідальність та будь-які інші рішення, що стосуються кар`єри суддів, повинні бути обґрунтованими (пункт 92 Висновку КРЄС №10 (2007) про судову раду на службі суспільству). Однак через вказані вище недоліки щодо нерелевантності інформації, оцінювання судових рішень та різних підходів до конкретних фактів можна дійти висновку, що окремі затверджені ГРД висновки були необґрунтованими або частково необґрунтованими.

За таких обставин, виходячи з вимог положень статті 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статті 19 Регламенту ГРД, суд вважає, що висновки ГРД повинні бути обґрунтованими, а викладені в них обставини - достовірно підтвердженими.

Тобто, лише належно обґрунтовані висновки (із чітким викладенням фактів і доказів, а також оцінка доказів з ретельним віднесенням факту до відповідної категорії) дають основу для висновку про недоброчесність. Належно обґрунтовані висновки мають містити мінімальні складові (правову підставу, встановлені факти, оцінку доказів, віднесення факту до відповідної категорії тощо) та слугують основою для правильного та справедливого рішення. Окрім того, лише належно викладені рішення можуть бути основою для формування практики визнання поведінки недоброчесною та такою, що порушує правила етики судді.

Водночас, ГРД під час складання своїх рішень, не повинна перебирати на себе компетенцію інших органів влади в частині встановлення фактів, що згідно з нормами чинного законодавства України прямо не належать до компетенції ГРД, а віднесені до компетенції інших органів держави, зокрема, наводити висновки щодо достатності підстав вважати встановленими відповідні обставини, у разі відсутності рішення такого компетентного органу, прийнятого у визначеному чинним законодавством України порядку.

Статтею 72 КАС України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Отже, оцінюючи оскаржуваний висновок ГРД на предмет обґрунтованості по суті викладених у ньому питань, суд зазначає наступне.

Так, підставою для прийняття висновку стало те, що суддя, на думку ГРД, свавільно встановлювала обмеження у реалізації права на мирні зібрання (постановою від 23.11.2013 у справі №816/6725/13-а встановила обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони необмеженому колу осіб на необмежений час проводити мирні зібрання в центрі Полтави), що нівелювало реалізацію свободи мирних зібрань (наприклад, необмеженому колу осіб і (або) на тривалий час і (або) щодо необмеженого місця). Суддя ухвалювала рішення, обумовлені політичними мотивами (підпункт 1.8 пункту 1, підпункт 3.6 пункту 3 Індикаторів визначення суддів (кандидатів на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, затверджених рішенням ГРД від 11.01.2019).

У висновку також зазначено про те, що вказане питання було предметом розгляду Вищої ради правосуддя і Верховного Суду.

Аналізуючи та оцінюючи такі висновки, суд виходить з наступного.

(1) Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Конституційний Суд України у абзаці 1 підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення від 01.12.2004 №19-рп/2004 зауважив, що незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов`язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 11.03.2011 №2-рп/2011 давати оцінку процесуальним діям суддів щодо розгляду конкретної судової справи можуть тільки суди апеляційної і касаційної інстанцій при перегляді судових рішень.

Згідно з пунктом 10 постанови Пленуму Верховного Суду України від 13.06.2007 №8 «Про незалежність судової влади» відповідно до частини п`ятої статті 124 Конституції України судові рішення є обов`язковими до виконання на всій території України і тому вважаються законними, доки вони не скасовані в апеляційному чи касаційному порядку або не переглянуті компетентним судом в іншому порядку, визначеному процесуальним законом, у межах провадження справи, в якій вони ухвалені.

Такий підхід повністю узгоджується із міжнародними стандартами.

Відповідно до пункту 5 Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 17.11.2010 на 1098 засіданні заступників міністрів, судді повинні мати необмежену свободу щодо неупередженого розгляду справ відповідно до законодавства та власного розуміння фактів.

У названих Рекомендаціях також зазначено, що судді не повинні нести особисту відповідальність за випадки, коли їхні рішення були скасовані або змінені в процесі апеляційного розгляду (пункт 70). Тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості (пункт 66).

Принципом І (2) (а)(і) Рекомендації №(94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів», ухваленої 13.10.1994 Комітетом Міністрів Ради Європи на 518 засіданні заступників міністрів, передбачено, що рішення суддів не повинні переглядатись інакше, ніж через визначену законом процедуру апеляцій.

Відповідно до Висновку Першої експертної комісії Міжнародної Асоціації Суддів (2000) «Незалежність судді у його власному суді» суттєвою умовою незалежності судді є неможливість зміни рішення судді ніким, крім іншого судді в процесі апеляції, коли це прямо передбачено законом. Будь-які процедури контролю за якістю рішень, що проводяться самими суддями чи представниками інших гілок влади не можуть бути використані замість апеляції, або здаватися такими, що замінюють апеляцію, оскільки це відкриває шлях для прямого впливу на суддів.

Аналогічні положення знайшли своє відображення в практиці Європейського суду з прав людини, зокрема, у рішенні від 09.01.2013 у справі «Олександр Волков проти України» зазначено, що рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза межами звичайної процедури оскарження (пункт 80).

Так само, ГРД не наділена законом повноваженнями оцінювати законність та обґрунтованість судового рішення, у тому числі у справі №816/6725/13-а, та, відповідно, робити будь-які висновки з даного приводу, незалежно від кута зору.

За таких обставин, твердження ГРД у спірному висновку про те, що на відміну від Вищої ради правосуддя і Верховного Суду, ГРД не розглядає поведінку судді під кутом зору складу дисциплінарного проступку, а надає оцінку діям судді від імені громадськості з огляду на критерії доброчесності та професійної етики, є необґрунтованим та безпідставним.

(2) Як вбачається з матеріалів справи, за результатами розгляду дисциплінарної справи відносно позивача внаслідок дій під час прийняття постанови від 23.11.2013 у справі №816/6725/13-а, Перша Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя дійшла висновку про наявність у діях судді ОСОБА_1 складу порушення присяги, який відповідає складу істотного дисциплінарного проступку, який порочить звання судді і підриває авторитет правосуддя.

24.03.2017 Першою Дисциплінарною палатою Вищої ради правосуддя ухвалено рішення №599/1дп/15-17 про притягнення судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади.

Не погоджуючись з таким рішенням Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя позивач 21.04.2017 звернулась до Вищої ради правосуддя зі скаргою, в якій просила скасувати рішення Дисциплінарної палати та закрити дисциплінарне провадження.

За наслідками розгляду скарги позивача, Вища рада правосуддя рішенням від 15.08.2017 №2435/0/15-17 (т. 1 а.с. 21-24) скасувала рішення Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя про притягнення судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та закрила дисциплінарне провадження.

(3) Також з матеріалів справи видно, що рішенням Верховного Суду від 10.05.2018 (т. 1 а.с. 31-51), залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 22.11.2018 (т. 1 а.с. 25-30), у справі №800/539/17 (адміністративне провадження №П/9901/69/18) за адміністративним позовом судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Полтавський окружний адміністративний суд, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Вищої ради правосуддя від 07.11.2017 № 3601/0/15-17 про відмову у внесенні подання Президентові України про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду.

Вказаним рішенням встановлено, зокрема: «Як вбачається з матеріалів справи, за наслідками розгляду скарги ОСОБА_1 , Вища рада правосуддя, скасовуючи своїм рішенням від 15.08.2017 №2435/0/15-17 рішення Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 24.03.2017 №599/1дп/15-17 про притягнення судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади, зазначає наступне. Дисциплінарна палата на підставі статті 32 Закону України «Про Вищу раду юстиції» кваліфікувала дії ОСОБА_1 як порушення присяги судді. У рішенні Дисциплінарної палати вказано, що характер наслідків, передбачених законом для подібних грубих порушень, після набрання чинності Законом України від 02.06.2016 «Про судоустрій і статус суддів» не змінився. Дії, які раніше охоплювалися ознаками порушення присяги судді, охоплюються ознаками складу істотного дисциплінарного проступку відповідно до пункту 1 частини дев`ятої статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Істотним дисциплінарним проступком або грубим нехтуванням обов`язками судді, що є несумісним зі статусом судді або виявляє його невідповідність займаній посаді, може бути визнаний, зокрема, такий факт: суддя допустив поведінку, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, у тому числі в питаннях моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя судді його статусу, дотримання інших етичних норм та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду. Вища рада правосуддя у рішенні від 15.08.2017 №2435/0/15-17 констатує, що допущені суддею ОСОБА_1 порушення під час розгляду справи і прийняття рішення не містять ознак істотного дисциплінарного проступку, натомість містять ознаки дисциплінарного проступку, що на момент прийняття постанови від 23.11.2013 визначався пунктом 1 частини першої статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у відповідній редакції. Також, Вищою радою правосуддя при скасуванні рішення Дисциплінарної палати прийнято до уваги, що в результаті прийняття постанови від 23.11.2013 у справі №816/6725/13-а негативних наслідків не настало, а також зважено на характеризуючі обставини, зокрема, повідомлення Полтавського окружного адміністративного суду про відсутність інших рішень, прийнятих суддею ОСОБА_1 , які могли бути предметом перевірки відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади». Окрім того, строк застосування до судді ОСОБА_1 визначеного Законом України від 02.06.2016 «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарного стягнення у зв`язку із вчиненням установленого Вищою радою правосуддя дисциплінарного проступку закінчився. Суд встановив, що в основу оскаржуваного рішення Вищою радою правосуддя покладено обставини та мотиви, які були предметом дослідження Першою Дисциплінарною палатою Вищої ради правосуддя, а також були переглянуті Вищою радою правосуддя у рішенні від 15.08.2017 №2435/0/15-17. Мотивувальна частина оскаржуваного рішення Вищої ради правосуддя ґрунтується на факті перебування на розгляді Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя дисциплінарної справи та позиції цього дисциплінарного органу, викладеної у рішенні від 24.03.2017 №599/1дп/15-17. Таким чином, Вища рада правосуддя у спірному рішенні посилається на акт індивідуальної дії, який скасовано та доходить висновку, що дії, які були предметом перевірки Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя є обставинами, що можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади. Рішення Вищої ради правосуддя від 07.11.2017 містить посилання на обставини, що встановлені рішенням Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя, яке скасовано.».

Водночас, у названій постанові встановлено, зокрема: «Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що Вища рада правосуддя необґрунтовано відмовила ОСОБА_1 у внесенні Президентові України подання про призначення її на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду, оскільки обставини і факти, які встановлені Першою Дисциплінарною палатою Вищої ради правосуддя і на яких ґрунтується оскаржуване рішення - спростовані самим відповідачем у рішенні Вищої ради правосуддя від 15.08.2017. Висновки дисциплінарного органу Вищої ради правосуддя щодо наявності в діях судді ОСОБА_1 порушення присяги (істотного дисциплінарного проступку), які не знайшли свого підтвердження під час їх перегляду Вищою радою правосуддя, а також установлені відповідачем ознаки дисциплінарного проступку, за який закінчився строк притягнення до відповідальності - не можуть бути мотивом для наявності обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв`язку з таким призначенням.».

Згідно з частиною третьою статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

При цьому, відповідно до підпункту 1.8 пункту 1, підпункту 3.6 пункту 3 Індикаторів визначення суддів (кандидатів на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, затверджених рішенням ГРД від 11.01.2019, одним із індикаторів, що вказує на невідповідність критерію незалежності є те, що суддя допускав дії (бездіяльність) або ухвалював рішення, обумовлені політичними мотивами, корпоративною солідарністю, маніпулюючи обставинами чи законодавством, або мав економічну, корупційну чи іншу особисту зацікавленість в ухваленні (неухваленні) певного рішення. Одним із індикаторів, що вказує на невідповідність критерію чесності і непідкупності є те, що суддя свавільно встановлював обмеження у реалізації права на мирні зібрання, що нівелювало реалізацію свободи мирних зібрань, наприклад, необмеженому колу осіб і (або) на тривалий час і (або) щодо необмеженого місця.

Отже, (1) з огляду на наведене правове регулювання спірних правовідносин, (2) за встановлених обставин у межах даної справи, а також враховуючи (3) встановлені обставини у межах справи №800/539/17 (адміністративне провадження №П/9901/69/18), суд вважає посилання ГРД на підпункт 1.8 пункту 1, підпункт 3.6 пункту 3 Індикаторів безпідставним та таким, що суперечить фактичним обставинам справи.

В свою чергу, статтею 3 Регламенту ГРД передбачено, що члени Ради поділяють такі цінності як гідність, справедливість, права людини, доброчесність, повага до незалежності суддів і керуються ними у своїй діяльності. Рада та її члени здійснюють свою діяльність на засадах добросовісності, безсторонності, прозорості, рівноправності членів, політичної нейтральності.

Підсумовуючи викладене у сукупності, суд дійшов висновку, що викладені в оскаржуваному висновку доводи ГРД не є достатніми для висновку про наявність обґрунтованого сумніву чи можливість виникнення обґрунтованого сумніву щодо відповідності позивача критерію доброчесності чи професійної етики.

За висновком суду, доводи відповідача, викладені у висновку, ґрунтуються на припущеннях та недоведених обставинах, є гіпотетичними та неприпустимо спрощеними, а відтак не можуть бути підставою для прийняття оскаржуваного висновку.

При цьому, з самого висновку вбачається, що ГРД не змогла забезпечити право судді на відповідь до початку її співбесіди з Комісією, у зв`язку з чим суд наголошує, що ненадання позивачу можливості подати пояснення з приводу отриманої щодо неї негативної інформації позбавило позивача права на участь у процесі прийняття рішення щодо неї.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи та підтверджується поясненнями представника Комісії, висновок складено та подано до Комісії без дотримання вимог Регламенту Комісії, а саме: не дотримано строк подання висновку до Комісії, висновок ГРД зареєстровано в день проведення співбесіди, а не за 10 днів.

Враховуючи викладене у сукупності, суд вважає висновок ГРД від 11.10.2019 протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Всупереч наведеним вимогам відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду доказів на обґрунтування правомірності спірного висновку.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що вимоги позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню повністю.

За таких умов, судовий збір, сплачений позивачем, стягується відповідно до частини першої статті 139 КАС України на її користь за рахунок суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі - ГРД.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 77, 139, 242-246, 255 КАС України,

вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Вища кваліфікаційна комісія суддів України, про визнання протиправними та скасування висновку, - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати висновок Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений Громадською радою доброчесності 11.10.2019.

Стягнути з Громадської ради доброчесності на користь ОСОБА_1 понесені нею судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 768 (сімсот шістдесят вісім) гривень 40 копійок.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Позивач - ОСОБА_1 (місце проживання фізичної особи: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ).

Відповідач - Громадська рада доброчесності (місцезнаходження: 03109, місто Київ, вулиця Механізаторів, будинок 9; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: відсутній).

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Вища кваліфікаційна комісія суддів України (місцезнаходження юридичної особи: 03109, місто Київ, вулиця Генерала Шаповала, будинок 9; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 37316378).

Суддя О.М. Чудак