Рішення № 87646574, 15.05.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 травня 2019 року № 826/17578/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Каракашьяна С.К., суддів Григоровича П.О., Смолія І.В., при секретарі судового засідання Мині І.І. за участі позивача, представників сторін: від відповідачів - Шокун О.В., Бодня В.А., від третьої особи - Оплачко Л.П. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

за позовом ОСОБА_1 до за участі третіх осіб Кабінету міністрів України Державної екологічної інспекції України Державної екологічної інспекції у м. Києві Державної екологічної інспекції Столичного округупро визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить Окружний адміністративний суд міста Києва :

«Визнати протиправним і нечинним нормативно - правовий акт - постанову Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природнього середовища».

Визнати протиправним та нечинним нормативно - правовий акт - наказ Державної екологічної інспекції України від 01 жовтня 2018 року №185 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції у м.Києві.»

Позовні вимоги позивач мотивує порушенням, на його думку, відповідачами :

частини 1 статті 106, частини 2 статті 108 Цивільного кодексу України, стверджуючи, що відбулося не створення іншого органу, а перетворення;

пункту 1частини 1, частини 5 статті 22 Закону України «Про державну службу», стверджуючи про необхідність переведення державного службовця до органу, якому передаються повноваження та функції такого органу;

параграфу 36 па пункту 1 параграфу 37 Регламенту Кабінету Міністрів України, стверджуючи про відсутність передбачених обґрунтувань оскаржуваної постанови.

Також позивач зазначає про порушення вимог Кодексу законів про працю, оскільки внаслідок видання оскаржуваних актів порушено право позивача на працю, тому, що позивач був працівником ліквідованого органу - Державної екологічної інспекції у м. Києві.

Відповідачами та Державною екологічною інспекцією Столичного округу позовні вимоги заперечуються з огляду на правомірність видання оспорюваних актів, виходячи з того, що Держекоінспекція України є центральним органом виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, реалізуючи законодавчо закріплені за ним повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, при виданні оскаржуваної постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Позивач - ОСОБА_1 з 31 травня 2017 року згідно наказу №46-о був призначений на посаду головного спеціаліста - юрисконсульта юридичного сектору Державної екологічної інспекції у м.Києві.

21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища», якою утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 1 та ліквідовано, як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 2.

Зокрема, вищезазначеною постановою ліквідовано Державну екологічну інспекцію у м. Києві.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктами 1,2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Статтею 113 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Дана норма кореспондується з частиною першою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Статтею 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" визначено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950, визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Згідно з частиною 1 параграфу 36 Регламенту Кабінету Міністрів України, проект постанови Кабінету Міністрів, а також проект розпорядження Кабінету Міністрів про схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, що зачіпає права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, підлягає опрацюванню з урахуванням положень зазначеної Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. При цьому розробник визначає:

чи містяться у проекті акта положення, що зачіпають права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод;

яких положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосується проект акта.

Відповідно до пояснювальної записки оскаржувана постанова розроблена на виконання Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Плану пріоритетних дій Уряду на 2017 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03 квітня 2017 року №275, Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, схваленої розпорядженням Уряду від 31 травня 2017 року №616, якою передбачено реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також створення міжрегіональних територіальних органів Державної природоохоронної служби, крім того зазначеною Концепцією передбачено проведення конкурсу на зайняття посад у її міжрегіональних територіальних органах.

Матеріали справи містять висновок Міністерства юстиції України, в п.7 якого зазначено про те, що проект відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини.

У зв`язку з викладеним судом не приймаються посилання позивача на відсутність такого висновку.

Пунктом 4 пояснювальної записки до оскаржуваної постанови передбачено, що реалізація постанови не потребує додаткового фінансування з загального фонду Державного бюджету України, розрахунок додавався.

Так, розробником здійснені розрахунки щодо потреб коштів для проведення розрахунків із персоналом територіальних органів Держекоінспекцій у разі його звільнення та в результаті зроблений висновок про те, що реалізація проекту постанови не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України у 2018 році. Постанова буде реалізована в межах виділених бюджетних асигнувань за бюджетною програмою "Керівництво та управління у сфері екологічного контролю" шляхом перерозподілу асигнувань між територіальними органами Держекоінспекцій та центрального апарату Держекоінспекції.

Механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів визначено Порядком здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року №85 "Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів" затверджено граничну чисельність апарату та територіальних центральних органів виконавчої влади, зокрема установлена гранична чисельність працівників Держекоінспекції.

Додатком 1 до Постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року №85 зменшена гранична кількість працівників Держекоінспекцій.

Позивач в свою чергу посилається на порушення Урядом норм статі 106 Цивільного кодексу України при прийнятті оскаржуваної постанови, відповідно до якої злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади. У разі реорганізації, як зазначає позивач, майно юридичних осіб, права та обов`язки переходять до правонаступників. Тобто при реорганізації юридична особа припиняється але її права та обов`язки в порядку правонаступництва переходять до нової (іншої) юридичної особи. При цьому до правонаступника переходять обов`язки не тільки в частині майнових прав, а трудових відносин, в тому числі обов`язок щодо працевлаштування працівників (переведення працівників на іншу роботу). При ліквідації обов`язок щодо працевлаштування працівників відсутній.

Проте, нормами Цивільного кодексу України встановлюється порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичної особи приватного права.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законами, а саме Законом України "Про центральні органи виконавчої влади", де, крім іншого, у статті 5 визначені повноваження Уряду щодо реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади.

Крім того, згідно з частинами другою та третьою статті 36 Кодексу законів про працю України зміна підпорядкованості підприємства, установи, організації не припиняє дії трудового договору.

У разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.

Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог щодо протиправності оскаржуваної постанови, оскільки Держеконіспекція України є центральним органом виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, реалізуючи законодавчо закріплені за ним повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, при виданні постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

То ж для того, щоб особі було надано судовий захист, суд має встановити порушене право саме у заявлений спосіб та саме суб`єктом владних повноважень, до якого звернуто позовні вимоги.

Регулювання трудових правовідносин у процесі проходження служби, порядок застосування дисциплінарних стягнень та процедура звільнення державних службовців у межах спірних правовідносин регулюється Кодексом законів про працю України, як загальним законом.

Відповідно до пункту 17 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Згідно з частиною першої статті 1 Закону України "Про державну службу" державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Отже, будь-яка публічна служба є державною службою.

Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначено Кодексом законів про працю України.

Відповідно до статті 1 Кодексу законів про працю України Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.

Статтею 3 Кодексу законів про працю України визначено, що законодавство про працю, яке складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього (стаття 4 Кодексу законів про працю України), регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

Таким чином, правовідносини у сфері державної служби регулюється Законом України "Про державну службу", який є спеціальним актом вищої юридичної сили в системі законодавства про державну службу та визначає особливості правового регулювання у даній сфері, а тому його положенням у процесі правозастосування надається перевага над положеннями Кодексу законів про працю України. При цьому, положення Кодексу законів про працю України застосовуються лише у випадку не урегульованості або неповної урегульованості трудових правовідносин осіб, які мають статус державного службовця.

Аналогічний висновок щодо переваги спеціального закону над загальним, викладено в постанові Верховного суду України від 04 липня 2011 року у справі №21-160а11.

Згідно з статтею 5-1 Кодексу законів про працю України держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275, державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пунктом 16 Положення про Державну екологічну інспекцію України граничну чисельність державних службовців та працівників Держекоінспекції затверджує Кабінет Міністрів України.

Структуру апарату Держекоінспекції затверджує її Голова за погодженням з Міністром екології та природних ресурсів.

Штатний розпис та кошторис апарату Держекоінспекції затверджує її Голова за погодженням з Мінфіном.

В той же час, принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначаються Законом України "Про державну службу".

За змістом частини першої статті 1 Закону України "Про державну службу" державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Статтею 8 Закону України "Про державну службу" визначено основні обов`язки державного службовця:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України;

5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;

6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;

7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки;

8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;

9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;

10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;

11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;

12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;

13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Відносини щодо підстав та порядку припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення врегульовано положеннями статей 83 - 90 Закону України "Про державну службу".

Згідно з статтею 85 Закону України "Про державну службу" державна служба припиняється:

1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);

2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);

3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);

4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону);

5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);

6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);

7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;

8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

При цьому, власник або уповноважений ним орган вважаються такими, що належно виконали вимоги частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України стосовно працевлаштування працівника, якщо запропонували йому наявну на підприємстві роботу, тобто, вакантну посаду або роботу за відповідною професією, спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо. Роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, які існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював. Оскільки обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника або уповноважений ним орган з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом цього періоду і які існували на день звільнення.

На підставі викладеного суд дійшов висновку, що не є належним способом захисту оскарження працівником рішення про визначення структури підприємства чи установи, про зміну в організації виробництва і праці, скорочення чисельності або штату працівників, ліквідацію підприємства, оскільки прийняття такого рішення є виключною компетенцією власника такого підприємства чи установи або уповноваженого ними органу та є складовою права на управління діяльністю підприємством чи установою. При цьому, правом працівника залишається оспорювати власне саме правомірність його звільнення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 28 березня 2019 року у справі №755/3495/16-ц.

В даній справі, позивач оскаржує правомірність дій Кабінету Міністрів України щодо прийняття певних розпорядчих актів, повноваження на ухвалення яких надані останньому Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України", Регламентом, тощо, а не своє звільнення з Державної екологічної інспекції у м. Києві.

Тому, суд дійшов висновку про відсутність порушеного права позивача оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України "Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища" від 21 лютого 2018 року №102.

З урахуванням викладеного, суд вважає позовні вимоги необґрунтованими, а відтак відмовляє у задоволенні позову у повному обсязі, у зв`язку з чим, керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Повний текст рішення складено 31.05.2019.

Головуючий суддя С.К. Каракашьян

Судді П.О. Григорович

І.В.Смолій