Рішення № 87587866, 10.02.2020, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 лютого 2020 р. Справа № 480/5035/19

Сумський окружний адміністративний суд у складі судді - Шаповала М.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 . просить суд:

- визнати протиправною та скасувати відмову відповідача, викладену у наказі від 18.10.2019 № 18-13283/16-19, у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області за межами населених пунктів;

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області за межами населених пунктів.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач, наказом від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ, відмовив у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, пославшись на підстави, які не передбачені ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Таким чином, позивач вважає, що відмова ГУ Держгеокадастру у Сумській області у задоволенні її заяви є безпідставною, необґрунтованою та не відповідає вимогам чинного законодавства України, а тому наказ від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ підлягає скасуванню.

Ухвалою суду від 10.12.2019 відкрито провадження у даній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

23.12.2019 відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву (а.с.14-15), у якому проти позовних вимог заперечує та просить відмовити у їх задоволенні, зазначивши, що наказом ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ "Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою" позивачу було відмовлено у задоволенні її заяви, оскільки згідно поданих графічних матеріалів, не можливо більш точно визначити місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки, у зв`язку з тим, що земельна ділянка знаходиться на межі Підліснівської та Великовільмівської сільських рад.

Також відповідач заперечує проти позовних вимог щодо зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є виключними повноваженнями ГУ Держгеокадастру у Сумській області і суд не може втручатись у здійснення державним органом своїх дискреційних повноважень.

Суд, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши докази у їх сукупності, вважає, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи судом встановлено, що позивач звернулася до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою від 18.09.2019 (зареєстрована у ГУ Держгеокадастру у Сумській області 20.09.2019) (а.с.17) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області. До заяви було додано графічні матеріали, на яких зазначене бажане розташування та розмір земельної ділянки, а також копію паспорта та ідентифікаційного номеру.

Наказом від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ, ГУ Держгеокадастру у Сумській області відмовило ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки згідно поданих графічних матеріалів, не можливо більш точно визначити місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки, у зв`язку з тим, що земельна ділянка знаходиться на межі Підліснівської та Великовільмівської сільських рад (а.с. 10).

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України.

Згідно з ч. ч. 6, 7 ст. 118 вказаного Кодексу громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України).

Тобто, Земельним кодексом України передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Як вбачається із наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ, підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність слугувало те, що згідно поданих графічних матеріалів, не можливо більш точно визначити місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки, у зв`язку з тим, що земельна ділянка знаходиться на межі Підліснівської та Великовільмівської сільських рад.

Суд зауважує, що з урахуванням положень ст. 118 Земельного кодексу України при зверненні до відповідного органу з метою отримання земельної ділянки, заявник у клопотанні зазначає, по-перше орієнтовний розмір такої земельної ділянки, а по-друге бажане, а не конкретно визначене місцезнаходження такої земельної ділянки.

Відповідно до п. ґ ч. абз. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" одним із видів документації із землеустрою є проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно зі ст. 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, серед іншого, включають викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки).

Тобто, в момент реалізації громадянином права на отримання земельної ділянки у власність, він подає клопотання у якому зазначає орієнтовний розмір такої земельної ділянки та приблизне (бажане) місце її розташування. Конкретні розміри ділянки, її план та межі в натурі мають бути визначені в ході розроблення проекту землеустрою.

Як встановлено судом, до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивачем додано викопіювання з кадастрової карти (плану) території Степанівської селищної ради (колишньої Підліснівської сільської ради) Сумського району Сумської області, на якому зазначене бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.

Таким чином, посилання ГУ Держгеокадастру на "неможливість більш точно визначити місце розташування земельної ділянки" як на підставу для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованими та такими, що суперечать нормам Земельного кодексу України та Закону України "Про землеустрій".

Разом з тим, суд зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку вказаного проекту, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 05.03.2019 року у справі № 360/2334/17.

А відтак, суд зазначає, що відповідач протиправно відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області, є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Щодо зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою суд зазначає таке.

Доводи відповідача про те, що суд не може зобов`язати орган владних повноважень до прийняття конкретного рішення, оскільки це буде фактичне втручання в його дискреційні повноваження, суд вважає необґрунтованими. Обрана судом форма захисту порушених прав у цьому випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача. Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за клопотаннями заявників замість суб`єкта владних повноважень. Аналогічна позиція випливає зі змісту ухвали Вищого адміністративного суду України від 24.03.2016 у справі № 826/17109/13-а.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за цих обставин. У цьому ж випадку зобов`язання відповідача надати дозвіл є виправданим, оскільки відсутній інший дієвий спосіб захисту порушеного права позивача.

Тобто дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Натомість у цій справі відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема прийняти відмову або надати дозвіл. Безперечно, правомірним у цьому випадку є лише один варіант поведінки залежно від фактичних обставин.

При цьому, слід зазначити, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанта поведінки у суб`єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов`язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження такого суб`єкта владних повноважень.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Вказані висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеної у постановах від 30.09.2019 у справі № 818/1760/17 (а.с. 22-24), від 22.03.2018 у справі № 823/795/17, від 27.02.2018 у справі № 816/591/15-а, від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкта владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження).

Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави, а статтею 8 Конституції України закріплено що в Україні визнається і діє принцип верховенство права.

Принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи повинні обмежуватися законом.

У судовому рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24.03.1988 (скарга № 10465/83) зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають із фрази "передбачено законом", є такі:

- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована із достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити із часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в цих обставинах, наслідки, які можуть спричинити за собою конкретну дію;

- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;

- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання влади.

Статтею 6 КАС України та статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди при розгляді справ застосовують принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а також Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод як джерело права.

Також Європейський суд з прав людини у п. 30 рішення у справі "Круслена" від 24.04.1990 зазначив, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі чи судді нічим не обмеженого дискреційного права суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні від 09.06.2005 по справі "Фадєєва проти Росії", в якому Суд з відсилкою до справи "Баклі проти Сполученого Королівства" зазначив, що згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку "необхідності" втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці Судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції".

Зобов`язуючи орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд встановлює справедливість та відновлює баланс взаємодії між органами державної влади та суб`єктами господарювання. Також, що є дуже важливим, суд унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання органами державної влади своїми дискреційними повноваженнями.

Покладення такого обов`язку на відповідача, як надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не є перебиранням функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта, та зобов`язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов`язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Зі змісту листа відповідача вбачається, що відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Тобто відповідач у спірних відносинах вже реалізував свої дискреційні владні повноваження, відмовивши позивачу в наданні такого дозволу. Оскільки відповідач відмовив в наданні дозволу протиправно, а визначених законом підстав для такої відмови під час розгляду справи встановлено не було, суд вважає, що відновлення порушеного права позивача можливе не інакше, як шляхом зобов`язання відповідача вчинити певні дії, зокрема зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати такий дозвіл.

Крім того, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування. Аналогічний висновок викладений в постанові Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 463/3375/15-а.

Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

ГУ Держгеокадастру як суб`єкт владних повноважень не довело правомірності свого рішення щодо відмови позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Враховуючи викладене, суд визнає необхідним задовольнити позовні вимоги про зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

На підставі ч. 1 ст. 139 КАС України на користь позивача належить стягнути понесені ним судові витрати зі сплаті судового збору, сплаченого при поданні позовної заяви до суду, в сумі 768,40 грн.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії – задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в наказі від 18.10.2019 № 18-13283/16-19-СГ, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області за межами населених пунктів.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Підліснівської сільської ради Степанівської ОТГ Сумського району Сумської області за межами населених пунктів.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (вул. Г. Кондратьєва, 25, м. Суми, 40000, код ЄДРПОУ 39765885) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) витрати на оплату судового збору в сумі 768,40 грн.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.М. Шаповал