Рішення № 87448076, 07.02.2020, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 лютого 2020 р. Справа № 480/5175/19

Сумський окружний адміністративний суд у складі судді - Шаповала М.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 просить суд:

- визнати протиправною та скасувати відмову відповідача, викладену в наказі від 29.11.2019 № 18-18582/16-19-СГ, у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Беївської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населених пунктів;

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Беївської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населених пунктів.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач безпідставно відмовив йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, чим грубо порушив законні права позивачки. Земельним кодексом України передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Підставою для відмови в наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою. Крім того, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені ст. 122 ЗК України. На переконання позивача, ГУ Держгеокадастру в Сумській області, за наслідками розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, зобов`язано було надати дозвіл або мотивовану відмову в його наданні. Відповідно до кадастрової карти України спірна земельна ділянка вільна, на цю земельну ділянку не зареєстровано право власності або користування в реєстрі права власності на нерухоме майно, у своїй відповіді відповідач не посилається на відповідні рішення, до відповіді не додано картографічних матеріалів. Тобто ця земельна ділянка відповідає вимогам до земельних ділянок, які надаються громадянам безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства. Отже, підстави для відмови позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні. Вважає, що ефективним способом захисту свого порушеного права буде зобов`язання відповідача надати дозвіл.

13.12.2019 ухвалою суду відкрито провадження та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

24.12.2019 відповідач подав до суду відзив (а.с. 18-19), у якому проти позовних вимог заперечує. Просить відмовити в їх задоволенні та зазначає, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області розглянувши заяву позивача, наказом від 29.11.2019 № 18-18582/16-19-СГ відмовив у її задоволенні, оскільки встановлено, що землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність, перебувають у користуванні на умовах оренди у іншої особи. Крім того, ГУ Держгеокадастру в Сумській області вважає, що зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі адміністративного судочинства. Просив суд відмовити в задоволенні позову.

Перевіривши матеріали справи та оцінивши наявні докази відповідно до вимог ст. 90 КАС України, суд визнає, що позов підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив, що 24.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Беївської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населеного пункту (а.с. 22). До заяви були додані викопіювання земельної ділянки, копії паспорта, ідентифікаційного номера, копія заяви ТОВ "Беєве" (а.с. 11, 13-15).

Наказом від 29.11.2019 № 18-18582/16-19-СГ (а.с. 12) відповідач відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з таких підстав: землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність, перебувають у користуванні на умовах оренди у іншої особи.

Суд вважає відмову відповідача в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність протиправною з таких підстав.

Так, відповідно до п. "б" ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки, зокрема на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.

Згідно з частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з частини четвертої статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.

Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

З наведених правових норм слідує, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому чинним законодавством не передбачено права суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.

Тобто проект землеустрою розробляється на підставі дозволу органу, до компетенції якого входить питання про передачу земельних ділянок громадянам. У цьому випадку таким органом є ГУ Держгеокадастру у Сумській області. Позивачу відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку з тим, що земля, за рахунок якої планується відведення земельної ділянки, перебуває у користуванні на умовах оренди в іншої особи. В ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу, однак відповідач у своєму наказі від 29.11.2019 № 18-18582/16-19-СГ не вказав цих підстав.

Так, відповідно до частин 1 і 2 ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. До земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до вимог частин 1 і 3 ст. 37 Закону України "Про охорону земель" власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов`язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України. На землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: вирощування певних сільськогосподарських культур, застосування окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; розорювання сіножатей, пасовищ; використання деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земельних ділянок; необґрунтовано інтенсивного використання земель.

Приписи частини 3 ст. 37 Закону України "Про охорону земель" визначають, що на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання пасовищ, натомість пряма заборона щодо такої діяльності відсутня. Крім того, передача у власність земельної ділянки не позбавляє відповідні державні органи вживати заходів щодо контролю використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

ГУ Держгеокадастру у Сумській області протиправно відмовило позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Відповідач зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу на законних на те підставах.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Враховуючи те, що відповідач, відмовляючи позивачу в задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, не дотримався вимог Земельного кодексу України, таке рішення не може відповідати приписам частини 2 статті 2 КАС України.

Щодо зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати позивачці дозвіл на розроблення проекту землеустрою, то доводи відповідача про те, що суд не може зобов`язати орган владних повноважень до прийняття конкретного рішення, оскільки це буде фактичне втручання в його дискреційні повноваження, суд вважає необґрунтованими. Обрана судом форма захисту порушених прав у цьому випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за цих обставин. У цьому ж випадку зобов`язання відповідача надати дозвіл є виправданим, оскільки відсутній інший дієвий спосіб захисту порушеного права позивача.

Тобто дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Натомість у цій справі відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема прийняти відмову або надати дозвіл. Безперечно, правомірним у цьому випадку є лише один варіант поведінки залежно від фактичних обставин.

При цьому, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанта поведінки у суб`єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов`язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження такого суб`єкта владних повноважень.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Вказані висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеної у постановах від 30.09.2019 у справі № 818/1760/17 (а.с. 28-30), від 22.03.2018 у справі № 823/795/17, від 27.02.2018 у справі № 816/591/15-а, від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкта владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження).

Принцип верховенства права, закріплений 8 Конституції України, сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи повинні обмежуватися законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24.03.1988 зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають із фрази "передбачено законом", є такі:

- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована із достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити із часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в цих обставинах, наслідки, які можуть спричинити за собою конкретну дію;

- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;

- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання влади.

Статтею 6 КАС України та статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди при розгляді справ застосовують принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а також Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод як джерело права.

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні від 09.06.2005 по справі "Фадєєва проти Росії", в якому Суд з відсилкою до справи "Баклі проти Сполученого Королівства" зазначив, що згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку "необхідності" втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці Судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції".

Зобов`язуючи орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд встановлює справедливість та відновлює баланс взаємодії між органами державної влади та суб`єктами господарювання. Також, що є дуже важливим, суд унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання органами державної влади своїми дискреційними повноваженнями.

Покладення такого обов`язку на відповідача, як надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не є перебиранням функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта, та зобов`язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов`язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Зі змісту наказу відповідача вбачається, що відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Тобто відповідач у спірних відносинах вже реалізував свої дискреційні владні повноваження, відмовивши позивачу в наданні такого дозволу. Оскільки відповідач відмовив в наданні дозволу протиправно, а визначених законом підстав для такої відмови під час розгляду справи встановлено не було, суд вважає, що відновлення порушеного права позивача можливе не інакше, як шляхом зобов`язання відповідача вчинити певні дії, зокрема зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати такий дозвіл.

Крім того, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування. Аналогічний висновок викладений в постанові Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 463/3375/15-а.

Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

ГУ Держгеокадастру у Сумській області як суб`єкт владних повноважень не довело правомірності свого рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Згідно з частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог з метою захисту прав позивача, оскільки належним способом захисту його інтересів є визнання протиправною та скасування відмови відповідача та зобов`язання надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність.

На підставі ч. 1 ст. 139 КАС України на користь позивачки належить стягнути понесені ним судові витрати зі сплаті судового збору при поданні позову до суду, в сумі 1536,80 грн згідно з квитанцією від 10.12.2019 № 0.0.1547945713.1 (а.с. 3).

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в наказі від 29.11.2019 № 18-18582/16-19-СГ, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Беївської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населених пунктів.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Беївської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населених пунктів.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (вул. Г. Кондратьєва, 25, м. Суми, 40000, код ЄДРПОУ 39765885) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) витрати на оплату судового збору в сумі 1536,80 грн (одна тисяча п`ятсот тридцять шість гривень вісімдесят копійок).

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.М. Шаповал