Рішення № 87266121, 30.01.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 січня 2020 року м. Київ № 826/12691/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів: Кармазіна О.А., Скочок Т.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомДержавного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» до про Державної аудиторської служби України визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,В С Т А Н О В И В:

Державне підприємство «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» (далі - Позивач, ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просить суд:

- визнати протиправним дії Державної аудиторської служби України (далі - Відповідач, Держаудитслужба), які полягають у наданні необґрунтованих незаконних відповідей №21-14/170 від 06.07.2016, №21-14/11 від 27.07.2016 на листи ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» №590 від 15.06.2016, №699 від 11.07.2016, одночасно зобов`язавши Державну аудиторську службу України видалити з офіційного веб-сайту власні листи №21-14/170 від 06.07.2016, №21-14/11 від 27.07.2016 на листи ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» №590 від 15.06.2016, №699 від 11.07.2016.

В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначив, що він категорично не погоджується з роз`ясненнями Відповідача, викладеними в оскаржуваних листах, вважає, що Відповідач надав Позивачу завідомо не вірно обґрунтовані та незаконні відповіді, а від так вони мають бути визнані протиправними в судовому порядку.

Ухвалою суду від 22.08.2016 відкрито провадження в адміністративній справі №826/12691/16 та призначено справу до судового розгляду.

23.11.2016 до суду від представника Відповідача надійшли письмові заперечення на позов, за змістом яких останній просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог повністю, оскільки вважає, що вони є необґрунтованими, безпідставними, такими, що суперечать законодавству. Відповідач зазначив, що наділений компетенцією надавати роз`яснення у межах своєї компетенції, обидва оскаржувані листи містять аналогічні питання, на які надано вичерпну відповідь, позиція щодо яких Держаудитслужби є незмінною.

Розгляд справи неодноразово відкладався, у тому числі, у зв`язку з закінченням терміну повноважень судді-учасника колегії суддів.

На підставі розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу судових справ від 10.10.2017 №6836 та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.10.2017 визначено суддю Катющенка В.П. для розгляду адміністративної справи №826/12691/16.

20.10.2016 до суду від представника Позивача надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Ухвалою суду від 30.11.2017 адміністративну справу №826/12691/16 прийнято до провадження судді Катющенка В.П. та призначено до судового розгляду колегією у складі трьох суддів у судове засідання на 31.01.2018.

30.01.2018 до суду від представника Позивача надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності.

30.01.2018 судове засідання не відбулось у зв`язку із перебуванням судді Катющенка В.П. на лікарняному.

Наступне судове засідання було призначено на 21.03.2018.

На підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства розгляд справи продовжено у письмовому провадженні.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» засновано на основі державної власності, входить до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України і є підзвітним йому (пункт 1.1. Статуту, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №687 від 26.11.2013). Майно підприємства та доходи від використання цього майна є державною власністю і закріплюються за ним на праві господарського відання (пункт 5.1. Статуту).

Аудит фінансового стану діяльності підприємства здійснюється згідно із законодавством (пункт 8.5. Статуту).

Відповідно до п.8 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1119 від 25.11.2015, Мінагрополітики у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Згідно з підпунктом 16 пункту 10 вказаного Положення Міністр Мінагрополітики організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення в Мінагрополітики, а також на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління.

13.06.2016 року видано наказ Мінагрополітики №197 «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», яким затверджено склад аудиторської групи з проведення позапланового аудиту, програму проведення позапланового аудиту, переліки № 1 , № 2, № 3 документів, необхідних для проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Листом від 15.06.2016 №590 ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» звернулось до Держаудитслужби з проханням надати роз`яснення з питань проведення внутрішнього аудиту, призначеного наказом Мінагрополітики від 13.06.2016 №197, а саме:

- чи розповсюджується на ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» положення ст. 26 Бюджетного кодексу України та відповідно положення постанови Кабінету Міністрів України № 1001 від 28.09.2011 щодо проведення внутрішнього аудиту?

- чи вправі аудиторська група, склад якої затверджено наказом Мінагрополітики України від 13.06.2016 №97, проводити позаплановий аудит відповідності діяльності ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця»?

- чи є правомірним включення до складу аудиторської групи співробітника ГУ КЗЕ Служби безпеки України?

- чи не виходять за рамки проведення аудиту відповідна інформація з документальними матеріалами, які визначені в переліках №1, №2 та №3?

Як підтверджується матеріалами справи, на кожне з вищезазначених питань Позивачу від Відповідача надано відповіді у листі «Про надання роз`яснення» від 06.07.2016 №21-14/170.

Листом від 11.07.2016 №669 ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» звернулось безпосередньо до Голови Держаудитслужби Гаврилової Л.В., в якому висловило свою незгоду зі змістом наданих відповідей та просило надати роз`яснення на запитання:

- чи відноситься ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» до об`єктів внутрішнього аудиту Мінагрополітики України? Якщо так, то на підставі яких нормативно-правових актів?

На вищевказане запитання Позивач отримав від Відповідача відповідь у листі «Щодо надання роз`яснення» від 27.07.2016 №21-14/11.

Не погодившись з отриманими відповідями, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України» утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пунктів 1 та 2 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43 у редакції на час виникнення спірних правовідносин), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Згідно з пунктом 4 Положення №43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:

1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові фінансів;

2) здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні;

3) реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; контролю за станом внутрішнього аудиту;

4) здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень;

5) проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ;

6) проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ;

7) сприяє забезпеченню законного та ефективного використання державних і комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності суб`єктами господарювання державного сектору економіки, визначеними в установленому порядку;

8) вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; подає зазначені рекомендації та пропозиції Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, іншим державним органам, органам місцевого самоврядування та керівникам підконтрольних установ; здійснює контроль за станом врахування і впровадження поданих рекомендацій та пропозицій;

9) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь;

10) забезпечує участь представників Держаудитслужби в ревізійних комісіях господарських організацій, у яких корпоративні права держави перевищують 50 відсотків статутного капіталу;

11) здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення;

12) подає щомісяця Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України і Мінфіну звіти про узагальнені результати контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

13) отримує та аналізує звітність про результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

14) здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Держаудитслужби;

15) інформує громадськість про свою діяльність та стан реалізації державної політики у визначеній сфері;

16) здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Держаудитслужби, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;

17) здійснює міжнародне співробітництво з питань, що належать до компетенції Держаудитслужби;

18) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Отже, Положенням №43 не було передбачено повноваження Відповідача надавати офіційні роз`яснення щодо нормативно-правових актів.

Аналогічного повноваження не було передбачено Положенням №310 Державної фінансової інспекції України.

Проте, пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 «Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту» (у редакції від 28.09.2011 на час виникнення спірних правовідносин) було окремо закріплено повноваження Державної фінансової інспекції надавати роз`яснення щодо застосування Порядку, затвердженого цією Постановою. В подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2016 №950 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» дане повноваження було передано Держаудитслужбі, а постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.2017 №57 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» - Міністерству фінансів України.

Частина перша статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що публічно-правовий спір - спір, в якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2); нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18); індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19).

Отже, листи Держаудитслужби №21-14/170 від 06.07.2016, №21-14/11 від 27.07.2016, в яких надана відповідь на питання, поставлені у листах ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» №590 від 15.06.2016, №699 від 11.07.2016, надані у межах повноважень підпункту 11 пункту 4 Положення №43, відповідно до якого Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення. А відтак оскаржувані листи не є ані нормативно-правовими актами, ані індивідуальними актами у розумінні КАС України.

Фактично спір між сторонами виник у зв`язку з різним тлумаченням ними одних і тих саме норм права, проте листи Держаудитслужби у даному випадку не створюють прав та обов`язків для третіх осіб.

Не погоджуючись з проведенням позапланового аудиту, Відповідач мав право оскаржити до адміністративного суду Наказ Мінагрополітики від 13.06.2016 №197 «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» або вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства за результатами проведення позапланового аудиту.

Частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушенні в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

З огляду на наведене у сукупності, вимоги Позивача визнати протиправним дії Державної аудиторської служби України, які полягають у наданні необґрунтованих незаконних відповідей №21-14/170 від 06.07.2016, №21-14/11 від 27.07.2016 на листи ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» №590 від 15.06.2016, №699 від 11.07.2016, одночасно зобов`язавши Державну аудиторську службу України видалити з офіційного веб-сайту власні листи №21-14/170 від 06.07.2016, №21-14/11 від 27.07.2016 на листи ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця» №590 від 15.06.2016, №699 від 11.07.2016 є необгрунтованими та задоволенню не підлягають.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001 рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Враховуючи наведене та встановлені обставини, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Керуючись статтями 9, 14, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» (08131, Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Леніна, 63, ідентифікаційний код 00849296) відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII.)

Головуючий суддя В.П. Катющенко

Судді О.А. Кармазін

Т.О. Скочок