Рішення № 87122801, 24.01.2020, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Харків

24 січня 2020 р. справа № 520/12435/19

Харківський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Старосєльцевої О.В., розглянувши за процедурою письмового провадження у порядку спрощеного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України, третя особа Харківський Національний університет будівництва та архітектури про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування пункту наказу, -

встановив:

Позивач, ОСОБА_1 (далі за тексом - заявник, громадянин), звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства освіти і науки України, третя особа: Харківський національний університет будівництва та архітектури про: 1) визнання протиправними дій Міністерства освіти і науки України з приводу винесення Наказу від 15 липня 2019 року № 352-к «Про покладення обов`язків ректора» в частині пункту 1 цього наказу щодо покладення виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури на ОСОБА_2 , кандидата технічний наук, доцента, першого проректора з науково-педагогічної роботи Харківського національного університету будівництва та архітектури до призначення ректора в установленому законом порядку, але не пізніше ніж до 26.12.2019 року на підставі заяви ОСОБА_2 ; 2) визнання протиправним та скасування пункт 1 Наказу Міністерства освіти і науки України від 15 липня 2019 року № 352-к «Про покладення обов`язків ректора» щодо покладення виконання обов`язків ректора ХНУБА на ОСОБА_2 , кандидата технічний наук, доцента, першого проректора з науково-педагогічної роботи Харківського національного університету будівництва та архітектури до призначення ректора в установленому законом порядку, але не пізніше ніж до 26 грудня 2019 року на підставі заяви ОСОБА_2 .

Аргументуючи ці вимоги зазначив, що оскаржений наказ суперечить закону, оскільки у Міністерства освіти і науки України відсутня компетенція на призначення виконувача обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури, крім випадків, прямо визначених положенням ч.4 ст. 42 Закону України «Про вищу освіту». Так як Харківський національний університет будівництва та архітектури не є новоутвореним вищим навчальним закладом, відповідач не мав права призначити виконувача обов`язків ректора.

Відповідач, Міністерство освіти і науки України (далі за текстом - Міністерство) проти задоволення позовних вимог заперечувало з підстав їх необґрунтованості. Міністерство реалізує права і обов`язки уповноваженого Кабінетом Міністрів України органу стосовно Університету, як центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, у підпорядкуванні та сфері управління якого перебуває Університет. Спірний наказ виданий на підставі п.п.53 п.4 Положення про Міністерство освіти і науки України. Окрім того, зазначив, що у даному конкретному випадку відсутні спірні відносини між позивачем та відповідачем, оскільки Міністерство не порушувало прав позивача, спірний наказ не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Третя особа, Харківський Національний університет будівництва та архітектури (далі по тексту - Університет) повідомив суду, що наказом Міністерства освіти і науки України від 26.12.2019р. №576-к «Про увільнення від виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури» ОСОБА_2 увільнено від виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури 26.12.2019 року. Наказом Міністерства освіти і науки України від 26 грудня 2019 року № 577-к «Про виконання обов`язків ректора» виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури покладено на ОСОБА_3 , заступника ректора (проректора) з науково-педагогічної роботи, доктора технічних наук, професора, з 27 грудня 2019 року до призначення ректора в установленому законодавством порядку, але не пізніше, ніж до 26 травня 2020 року. Так як два попередніх тура виборів ректора Університету не виявили переможця, то наступний тур виборів призначено на 03 березня 2020 року.

Суд, вивчивши доводи позову, повно виконавши процесуальний обов`язок зі збору доказів, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши добуті по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з наступних підстав та мотивів.

Установлені судом обставини спору полягають у наступному.

Харківський національний університет будівництва і архітектури, відповідно до Статуту, затвердженого наказом Міністерства від 21.12.2016р. № 1588, є правонаступником прав і обов`язків Харківського державного технічного університету будівництва та архітектури, створеного постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.1994 р. № 244 «Про вдосконалення мережі вищих навчальних закладів», який, у свою чергу, був правонаступником Харківського інженерно-будівельного інституту, створеного за наказом Ради Народних Комісарів Української PCP від 12.06.1930 р. № 1340, затвердженого постановою ЦВК та РНК СРСР від 23.07.1930 р. № 237.

На адресу Міністерства надійшла заява ректора Університету - ОСОБА_5 від 05.07.2019 про припинення трудового договору на умовах контракту №II-100 від 02.10.2013р. та звільнити з 15.07.2019р. з посади ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури з підстав, передбачених підпунктом 5 пункту 8 статті 36 КЗпП у зв`язку із хворобою, що перешкоджає виконанню роботи за контрактом. Вказаною заявою ОСОБА_5 клопотав про покладення виконання обов`язків ректора Університета на першого проректора з науково-педагогічної роботи ОСОБА_2 .

У подальшому, на адресу Міністерства надійшла заява ОСОБА_2 від 11.07.2019 про покладення виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури на ОСОБА_2 з 16.07.2019 р.

Наказом від 15.07.2019 № 357-к Міністерство достроково припинило дію контракту від 02.10.2013 року №ІІ-100 та звільнило ОСОБА_5 з посади ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури за власним бажанням з 15.07.2019 року.

17.07.2019р. Міністерством освіти у науки України було видано наказ №357-к про оголошення конкурсу на заміщення посади ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури з призначенням дати виборів на 31.10.2019р.

Наказом від 15.07.2019 № 352-к Міністерство поклало виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури на ОСОБА_2 кандидата технічних наук, доцента, першого проректора з науково-педагогічної роботи Харківського національного університету будівництва та архітектури, до призначення ректора в установленому законодавством порядку, але не пізніше, ніж до 26 грудня 2019 року.

Не погодившись зі правомірністю оскарженого наказу №352-к, заявник ініціював даний спір.

При цьому, у позові заявник зазначив, що станом на дату звернення до суду працює в Університеті на посаді Директора центру по роботі з іноземними учнями. Внаслідок цього, виконуючим обов`язки ректора Університету - ОСОБА_2 можуть бути порушені його права та законні інтереси шляхом здійснення останнім адміністративно - управлінських повноважень відносно позивача.

Документи, які підтверджують трудову діяльність позивача зобов`язувався подати до суду після подачі позову, оскільки на їх отримання необхідний відповідний час.

Разом з тим, суд зазначає, що даних документів до матеріалів справи позивачем подано не було.

Був наданий лише наказ 21.11.2019р. в.о. ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури було видано наказ №201-10, яким заявник на підставі ухвали слідчого судді Жовтневого районного суду міста Харкова від 19.11.2019р. по справі №639/6552/19 (провадження №1-кс/639/3255/19) відповідно до ст.65 Закону України "Про запобігання корупції" та ст.ст.46, 94 Кодексу законів про працю України продовжив строк відсторонення заявника від посади на період 21.11.2019р.-19.12.2019р. у зв"язку із здійсненням кримінального провадження №42019221080000245 від 13.09.2019р.

Вирішуючи спір по суті, суд вважає, що до відносин, які склалися на підставі встановлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією, законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу аміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.10.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС України та встановлені обставини, суд дійшов висновку про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Між тим, заявник оскаржує наказ, яким Міністерство поклало виконання обов`язків ректора Харківського національного університету будівництва та архітектури на ОСОБА_2 кандидата технічних наук, доцента, першого проректора з науково-педагогічної роботи Харківського національного університету будівництва та архітектури, до призначення ректора в установленому законодавством порядку, але не пізніше, ніж до 26 грудня 2019 року.

Доказів того, що цей наказ Міністерства безпосередньо стосується або щонайменшим чином зачіпає права (інтереси) заявника до матеріалів справи не подано.

Аналогічний підхід до оскарження актів індивідуальної дії викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14.03.2018 справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 12.06.2018 у справі № 800/587/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18 та від 21.08.2019 у справі № 9901/283/19 та в постанові Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №826/8507/16 (адміністративне провадження №К/9901/21894/18).

Додатково суд зазначає, що відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630) Міністерство освіти і науки України (МОН) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності (ч.1). МОН відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: призначає на посаду за результатами конкурсу та звільняє з посади керівників закладів вищої та професійної (професійно-технічної) освіти, що перебувають у сфері його управління (п.п.53 п.4).

Таким чином, прийняття рішення про призначення керівника (виконуючого обов`язки керівника) Університету охоплюється змістом саме управлінської функції Міністерства з практичної реалізації державної політики у сфері освіти і науки.

Стосовно доводу заявника про видання Міністерством наказу усупереч вимогам ч.4 ст.42 Закону України «Про вищу освіту» суд зазначає наступне.

Стаття 42 Закону України «Про вищу освіту» встановлює порядок обрання, призначення та звільнення з посади керівника закладу вищої освіти. Відповідно до вимог зазначеної засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов`язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до закладу вищої освіти для голосування. Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти (ч.3.) Засновник (засновники) новоутвореного закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган (особа) призначає (призначають) виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти, але не більш як на шість місяців (ч.4). Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч.5).

Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти (затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2014р. № 726) визначають особливості виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти (далі - керівник) незалежно від форми власності та підпорядкування. Згідно з п.2.1 яких засновник може призначати виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти з моменту утворення вакантної посади до обрання та/або призначення керівника в установленому законом порядку.

З вищенаведеного вбачається, що Міністерству делеговані саме адміністративні повноваження на видання наказу про призначення виконувача обов`язків керівника Університету з моменту утворення вакантної посади.

Окремо суд зважає, що оскаржений акт з 26.12.2019р. втратив юридичну дію і тому не підлягає скасуванню.

При розв`язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі Гарсія Руїз проти Іспанії, від 22.02.2007р. у справі Красуля проти Росії, від 05.05.2011р. у справі Ільяді проти Росії, від 28.10.2010р. у справі Трофимчук проти України, від 09.12.1994р. у справі Хіро Балані проти Іспанії, від 01.07.2003р. у справі Суомінен проти Фінляндії, від 07.06.2008р. у справі Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії) і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Оцінивши добуті по справі докази в їх сукупності за правилами ст.ст.72-77, 90, 211 КАС України, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах владний суб`єкт забезпечив реалізацію управлінської функції відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, що є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог позивача.

Розподіл судових витрат належить провести за правилами ст.ст. 139, 143 КАС України та Закону України "Про судовий збір".

Керуючись ст.ст. 8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст. 6-9, ст.ст. 72-77, 211, 241-243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

вирішив:

Позов - залишити без задоволення.

Роз`яснити, що рішення підлягає оскарженню шляхом подання апеляційної скарги до Харківського апеляційного адміністративного суду у порядку п. 15.5 Розділу VII КАС України та у строк згідно з ч. 1 ст. 295 КАС України, а саме: протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення.

Роз`яснити, що рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України, а саме: після закінчення строку подання скарги усіма учасниками справи або за наслідками процедури апеляційного перегляду.

Суддя О.В.Старосєльцева